关于我省插花贫困情况的调查报告

2014-09-15 00:54:36  

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湖北省政协《解决插花贫困地区扶贫问题》课题组

    根据省政协十届三次常委会会议专题调研工作的部署，仇小乐副主席率课题组，于7月下旬至8月上旬，冒着严热酷暑，深入荆门市和荆州市的部分县（区）、乡（镇）、村，就我省插花贫困地区的扶贫情况进行深入调查，现将调查情况和建议报告如下：

我省插花贫困地区贫困现状及原因

    插花贫困地区是国定重点贫困县和省定贫困县之外、相对比较发达的县（市、区）内的贫困乡（镇）、村，主要分布在贫困人口较为集中的低洼湖区、行洪分洪区、水库淹没区、移民安置区、地方病疫区、远离城镇的深山区。这些地区大多抗御自然灾害能力不强，自我积累、自我发展能力不够，扶贫投入不足，极易因灾因病造成累积性和反复性致贫返贫。

一、贫困人口多，脱贫能力弱

    到2007年底，全省有218.74万插花贫困人口（其中人均收入785元以下的绝对贫困人口72.22万人，785-1067元之间的低收入贫困人口146.52万人），占全省贫困人口572.7万人的39.19%。江陵县全县贫困人口占农村人口的34%，特困人口占农村人口的14%。一方面，这些贫困家庭大多呈现出“一多两少两低”的特点（即家庭病号多，劳力少、现金收入少，文化程度低、非农就业比例低），家底薄，收入来源单一，增收渠道窄，维持生计困难；另一方面，贫困家庭缺少技术就业难、缺少劳力生产难、缺少生产资料增收难，自我脱贫能力弱。

    插花贫困既表现为贫困农户自身的发展能力弱，还表现为贫困村的发展能力弱，村级债务普遍沉重。荆州市对150个省定重点贫困村和352个老区村的调查，村级经济有积累的村38个，占7.6%，无积累无债务的村26个，占5.2%，负债村438个，占87%，负债总额17861.59万元，村平净负债35.6万元。

二、生存环境差，返贫因素多

    插花贫困地区绝大多数基础设施差，生活条件恶劣，行路难、饮水难问题突出。荆州市调查的306个贫困村中，不通水泥公路的有102个。江陵县地处长江之滨但老百姓长期喝不到长江水，村民们主要取用沟渠沉积的雨水、疫水，导致以血吸虫病、乙肝、结核、肿瘤为主的多类传染性疾病或恶性疾病发病率居高不下。该县沙岗镇总人口5.1万人，去年死亡35人，平均年龄51岁，其中青壮年劳动力39人，全镇已查出白血病人、尿毒症病人90人，癌症病人500多人。

    插花贫困地区由于生产生活环境恶劣极易因灾因病等原因返贫。我省每年因灾使20万左右的插花贫困人口返贫，在农村往往是一人得大病导致全家致贫。群众说：“救护车一响，一头猪白养”。不少外出打工人员因伤致残，加上维权补偿不到位，极易陷入贫困。同时小孩的教育、市场风险等因素也是部分群众致贫的原因。

三、生产条件差，人口素质低

    生产条件差。一是基础设施落后。荆州市重点贫困乡镇和老区乡镇的排灌设施多为上个世纪五、六十年代修建，排灌能力弱且维护费用高，由于地理因素，多数贫困村生产条件差，抗旱排涝成本高，一般正常年景每亩农田的排灌费用需90元左右。该市省定重点贫困乡（镇）、村总耕地面积38万亩，大部分面积存在排灌难，省定老区乡（镇）洪湖市汊河镇6.12万亩耕地，旱涝保收面积仅3万亩；二是抗灾能力弱。据荆州市统计，2007年全市耕地有效灌溉面积33万公顷，比1997年34.2万公顷减少1.2万公顷；旱涝保收面积27.1万公顷，比1997年的28万公顷减少0.9万公顷；机电灌溉面积24.7万公顷，比1997年的28.6万公顷减少3.9万公顷。每况愈下的农业生产条件，致使贫困或返贫问题积累增多。

    人口素质低。相对于非贫困地区，插花贫困地区农村人口素质普遍较低。一是思想保守，思维方式落后，特别是山区、库区、湖区和移民区表现突出，容易满足现状，不想走出去，年复一年、日复一日地看好几亩地，勉强维持生存，稍遇天灾人祸即致贫；二是文化水平低，据荆州市对全市29个贫困乡镇和老区重点乡镇的抽样调查，按劳动力文化程度分类，文盲和小学文化程度占40.12%，初中文化程度的占47.7% ，高中、中专占11.59%，大专及以上占0.51%，受过农业技术培训的人数仅占从业人数的7.13%。

四、发展差距大，扶贫投入少

    插花贫困地区的区位劣势，使得资金、项目、技术、人才难以引进，自然资源难以得到有效开发，资源优势难以转化为商品优势、经济优势，发展受制约，与全省平均水平相比，“百乡千村”（100个扶贫开发工作重点插花乡镇，1000扶贫开发工作插花重点村）农民人均纯收入由2004年相差600多元扩大到2007年的1200多元。发展差距不仅表现在经济收入上，还表现在劳动力素质上。“百乡千村”劳动力文盲和半文盲占12%，初中及以下文化程度占82%，这也是制约贫困地区发展的一个重要因素。贫富差距大，脱贫无望，极易使部分贫困人口心理失衡，影响社会稳定。

    同时，插花贫困地区扶贫投入非常少。一是中央和省里扶持资金较少，中央财政扶贫资金主要集中投入到重点贫困县（市），同时从2005年起取消了以工代赈资金对插花贫困地区的投入。省级配套财政扶贫资金每年安排扶持插花贫困地区只有4000万元，尽管今年增加了1500万元，省定插花贫困乡、村扶贫投入仍严重不足。二是地方投入不到位，插花贫困地区财政基本上是吃饭财政，大多数县（市、区）没有从本级财政预算中安排专项扶贫资金。三是资金使用分散，有的地方没有将各方面扶持资金集中起来，用于分期分批解决贫困村脱贫问题，而是撒胡椒面，贫困村每年安排几万元资金，解决不了根本问题。

加强对插花贫困地区扶持的主要建议

    最近几年，省委省政府对插花贫困问题十分重视，各级党委和政府根据建设社会主义和谐社会的战略部署，认真落实中央和省委的一系列精神和要求，切实采取得力措施，克难奋进，扶贫开发工作取得了较显著的成绩。一是贫困人口显著减少，如荆州市贫困人口由2001年的67万下降到2007年的44.41万人；二是部分贫困地区的生产生活条件得到了较大辐度的改善；三是一部分地区开始进入良性发展轨道，脱贫可期。如京山县绿林镇丁家冲村通过发展旅游、开发山林资源，已经找到了脱贫致富的门路，虽然目前仍很困难，但已展示出良好的发展前景。

    尽管如此，插花贫困地区的贫困问题仍要进一步引起各级党委政府和全社会的的高度重视。一是贫困人口数量大、且有蔓延趋势。插花地区贫困人口占全省贫困人口的五分之二，且在局部地区插花贫困已由点状分布向带状分布、带状分布向连片分布演变。二是社会潜伏性危害大。插花贫困地区与重点贫困县和省定贫困县不同，其附近都是比较富裕的地区和人群，极易心理失衡，不利于和谐社会建设。

    一、提高认识，把插花贫困地区群众的脱贫作为和谐湖北、小康湖北建设的重要战略举措
    插花贫困往往被县域经济总体发展水平所掩盖，不易引起人们的注意和重视。那种认为插花贫困只是个别现象，不是主要问题，经济快速发展会带动他们脱贫，不会出大问题的认识不仅是片面的，而且还具有危害性。世界各国反贫困经验告诉我们，当贫困人口大面积减少、比重下降，经济的发展并不能直接减贫，反而加剧贫富差距。

    发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享是贯彻落实科学发展观、建设和谐湖北和小康湖北的本质要求。各级党委、政府和有关部门要深刻认识到我省插花贫困人口数量多、贫困程度深、贫富差距继续拉大、情况复杂、部分地区生产生活条件相当恶劣的现实情况，从贯彻落实科学发展观和建设和谐湖北、小康湖北的高度，切实增强帮扶插花贫困地区的责任感和紧迫感。

    二、整合力量，形成全社会扶贫助贫的大格局
    从各地扶贫开发实践看，插花扶贫必须瞄准贫困群体，集中力量，整村推进，实现整体脱贫。一是分期分批扶持。坚持集中有限的人力、物力和财力，对条件相对较好的地区进行综合扶持，使其尽快实现整体脱贫；二是整合各部门资金。将国土、水利、交通、农业、能源、教育、卫生等部门项目资金进行整合，用于实施整村推进的贫困村，确保每个村扶持资金达到60-80万元；三是解决突出困难。按照缺什么扶什么的要求，帮助插花贫困村兴建支柱产业，改善生产生活条件，开发人力资源，发展社会事业，加强基层组织建设，实现贫困村和贫困人口双脱贫；四是对集中连片的插花贫困区域，积极开展整合资金、整乡推进、连片开发、综合治理试点工作，探索插花扶贫新路子。

    三、综合扶持，打牢贫困地区可持续发展的基础
    各级党委、政府应采取得力措施，从源头上根治插花贫困。
    一是大力加强插花贫困地区的基础设施建设。重点扶持基本农田水利建设，完善水利配套设施，提高农田生产能力和旱涝保收的保障程度；着力解决饮水难、行路难，特别是要加强血吸虫病疫区的综合治理，改善医疗卫生条件，建立因灾因病返贫防御体系。
    二是大力推进产业化扶贫。利用扶贫贴息贷款帮助发展种养业，兴办农副产品加工业，发展支柱产业，把资源优势变成经济优势；积极开展小额贷款，加大贴息力度，扶持贫困户发展庭园经济，拓宽增收门路。
    三是大力实施素质提高工程。采取多种措施帮助贫困适龄儿童完成九年义务教育，资助有困难的高中生、大学生完成学业；利用多种形式，开展农村实用技术培训，力争为贫困户每户培养一个科技致富明白人；把插花贫困乡、村贫困劳动力职业技能培训转移纳入全省统一规划，优先培训转移中高考落榜贫困生，不让一个落榜贫困生不经技能培训流入社会。
    四是大力实施扶贫搬迁。把生存环境恶劣地区的插花贫困人口纳入全省扶贫搬迁、主体功能区生态移民和退耕还林区移民的总体规划，通过扶贫搬迁、异地开发，解决其脱贫和发展问题。

    四、加大投入，制定有利于贫困地区造血机制形成的倾斜政策
    一是加大对插花贫困地区的扶贫资金投入。省财政要随着财力的增长，对插花贫困地区扶贫投入每年按一定比例增加并纳入预算，插花贫困地区所在的县（市、区）每年要从本级财政预算中安排一定数量的扶贫资金，专项用于贫困村整村推进配套投入；二是对插花贫困地区龙头加工企业、支柱产业项目，安排扶贫项目贷款和小额贴息贷款予以扶持，建议省财政每年安排不少于1000万元扶贫资金用于贴息；三是动员组织民营企业到插花贫困地区参与资源开发、兴办加工企业，并参照重点贫困县的做法，给予税收优惠；四是各相关职能部门要制定帮助插花贫困地区解决行路难、饮水难、血吸虫病疫区综合防治等可操作性规划。

    五、尊重实际，提高扶贫工作的针对性和有效性
    一是实事求是，坚持有贫必扶、有困必帮，对直辖市所属的贫困乡（镇），要平等对待，给予必要的扶持；二是制定合理的退出机制，防止“贫困待遇”长期化、终身化，对经过长期扶持，经济社会已进入良性发展的地区，要摘去“贫困帽子”，把有限的扶贫资源投入到更需要扶持的对象，提高扶贫工作的针对性和有效性。

    六、强化责任，建立反贫防贫的长效机制
    一是强化责任。将扶贫工作任务进行细化，纳入各级政府年度工作计划，每年组织考核；二是分级负责。省直各部门负责乡（镇）、县（市）负责村、乡（镇）负责组，实行几个部门包一个地方，定任务，限时间；三是将派遣省委新农村建设工作队与支持插花贫困地区的扶贫工作结合起来；四是省委、省政府对插花扶贫工作进行专题调查和研究，在此基础上制订出台《中共湖北省委 湖北省人民政府关于加强插花扶贫工作的意见》。