关于我省被征地农民就业和社会保障情况的调查与建议

2014-09-15 00:54:41  

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湖北省政协《被征地农民就业和社会保障问题》课题组

    8月6日至12日，省政协副主席李佑才率专题调研组，就被征地农民就业和社会保障问题到孝感、随州、宜昌三市及其所属的汉川、安陆、曾都、宜都、猇亭等五县（市、区）进行了调研，听取了地方政府的情况介绍，查看了有关企业和被征地农民居住区，与基层劳动和社会保障、国土资源、民政、公安、财政等部门负责同志座谈，听取意见和建议。调查后总的认为，省委、省政府高度重视被征地农民的就业和生活保障工作，有关职能部门做了大量工作，各地政府积极探索取得了明显成绩，但被征地农民的生活和社会保障尚存在不少困难和问题，地方政府压力较大，需要省政府出台文件，建立全省统一、规范的被征地农民就业和社会保障政策体系。现将调研的有关情况和建议报告如下。

    一、全省被征地农民就业和社会保障基本情况
    近10年来，随着工业化、城市化进程加快，全省被征用土地面积呈快速增长趋势。据统计1999年至2007年全省被征用土地面积达107.3万亩，其中2006年至2007年的两年中征地面积为51.17万亩，占10年来征用土地面积的47.68%。我们所调研的三市五县（市、区），近三年征地7.75万亩，占十年来征用土地面积的41.4%。我省正处于经济快速发展期，未来征用土地将呈现大幅上升趋势。

    随着土地的不断征用，被征地农民的数量大幅增加。据对三市五县（市、区）的调查，十年间被征地农民已达42.25万人（详见附表），地处近郊区或各类开发区的被征地农民的数量较大、比重较高。如宜昌市猇亭区被征地农民已占全区农业人口的39.6%。所调研的三市五县（市、区）被征地农民中，已完全无地的占23%左右；人均不足0.3亩的占57%左右；人均占有土地0.3亩以上的只有20%左右。这说明被征地农民大多数已经失去了土地这一重要的生产资料。

    由于被征土地大多处于城区近郊，被征前具有较强的地域优势，农民的生存条件较好，其生活状况明显优越于当地农民的平均水平。征地后，农民的生活状况发生了很大变化，其状况分为三类：一是较被征地前生活水平下降的占22%，主要是老弱病残及无技能、丧失劳动能力的农民，他们无经济来源，主要依靠土地补偿金和低保补助短期维持基本生活；二是与被征地前生活水平基本持平的占58%，他们通过耕种剩余土地、从事临时二、三产业等，有较稳定的收入来源；三是较被征地前生活水平有所提高的占20%,主要是那些文化水平较高、拥有一技之长，懂经营、会管理的青壮年，他们或兴办企业或外出务工，收入较高。

    省委、省政府高度重视被征地农民就业和社会保障问题。2005年省政府成立了被征地农民社会保障制度工作领导小组，有关职能部门在调研的基础上起草了《湖北省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》，省长办公会议进行了审议。根据省长办公会议要求，全省被征地农民社会保障试点工作于2006年全面展开。

    二、地方政府解决被征地农民就业和生活保障的积极探索
    近年来，全省各级党委和政府立足本地实际，就做好被征地农民的就业和社会保障工作进行了积极探索，取得了一些成功的经验。

    （一）党委政府加强领导，职能部门积极配合，形成工作合力
    我们在调查中了解到，在征用土地的同时，大多数地方都成立了政府领导负责的征地农民就业和社会保障工作领导小组，负责组织领导和协调工作。劳动、财政、土地、民政、公安、工商、税务、城建等部门人员组成工作专班，负责被征地农民的经济补偿、就业安置、社会保障等具体事项的落实，将解决好被征地农民的利益纳入地方党委和政府的议事日程。如汉川市由一名副市长主抓，定期召开协调会，统筹解决有关具体问题。

    （二）探索制定被征地农民就业和社会保障的相关政策
    在立足本地实际、借鉴外地经验的基础上，宜昌、咸宁、随州三市及11个县（市、区）出台了被征地农民社会保障办法。其主要形式，一是被征地农民个人、村集体、政府按比例分别出资，建立被征地农民生活保障投入机制；二是将被征地农民纳入城镇职工基本养老保险范围；三是对被征地农民实施生活困难补助制度。如宜都市政府2004年8月在全省率先出台了《关于建立被征地农民基本社会保障制度(试行)的通知》、《关于被征地农民职业技能培训实施办法》等文件，劳动和社会保障局等部门制定了《被征地农民再就业优惠证发放管理办法》和《被征地农民基本养老保险操作规程》等相应配套措施，2007年又制定了《关于完善被征地农民基本养老保险办法的意见》、《被征地农民基本养老保险补贴操作办法》等规范性文件。我省部分地区出台的被征地农民就业和社会保障的相关政策，为稳步解决被征地农民就业和社会保障问题提供了政策依据。

    （三）稳步推进，探索多元化的社会保障制度
    从调查的情况看，各地在探索解决被征地农民就业和社会保障工作时，较好地坚持了“保障被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障”的原则，取得了一定成效。比较成功的做法有：实施货币化安置。如曾都区采取对土地补偿费和安置补助费以土地年产值为基数直达农户的补偿办法，由银行将补偿金直接打入被征地农民账户,有效地防止了挪用和截留。留地安置。如猇亭区采取农户住房集中还建与留地安置相结合的方法，人性化地解决了被征地农民生存和发展空间问题。系统建立被征地农民基本生活保障制度。包括基本生活保障、基本养老保障、基本医疗保障等。被征地农民中，农转非人员符合城镇居民低保条件的进入城镇居民低保，未农转非人员符合农村低保条件的进入农村低保；参加社会养老保险的被征地农民进入被征地农民基本养老保险，自主创业人员进入灵活就业人员养老保险，被企业招录人员参加企业职工养老保险。尚未进入社会养老保险的被征地农民中已达到退休年龄的，按月发放一定数额的基本养老生活补助；到企业就业的被征地农民参加城镇职工医疗保险，尚未实行农转非人员参加新型农村合作医疗。

    （四）采取综合措施，建立就业长效机制
    从调查情况看，各地积极探索建立被征地农民就业的长效机制。通过对被征地农民中的青壮年劳动力提供免费培训、对被征地农民中有创业愿望的人员实施创业支持、被征地农民优先安排就业等措施解决了部分被征地农民的就业问题。

    三、存在的主要问题和困难
    尽管各地在解决被征地农民的就业和社会保障问题上进行了积极的探索,并取得了明显的成效,但也还存在一些突出的问题和困难。主要包括四个方面：

    （一）补偿标准低，被征地农民生活难
    调查情况显示,被征地补偿标准过低问题突出。一是被征土地尤其是国家重点项目补偿标准过低,如宜昌市一般建设性用地最低征地补偿标准为每亩5.5万元,而宜万铁路和高速公路的征地补偿标准仅每亩7000-9000元；二是部分地方政府为完成招商任务，将土地以最低价格出让给投资者，甚至存在土地出让“零价格”现象，而地方政府又无力承担土地补偿费用。由于被征地补偿标准过低，损害了被征地农民的利益，造成被征地农民的生活困难，也无力缴纳养老保险费。

    （二）文化素质偏低，被征地农民就业难
    在各地被征地农民中，年龄在45岁以上的人约占45%；文化水平在初中以下、缺乏劳动专业技能的人约占40%。由于文化素质低，很难适应工业、商业就业岗位要求，导致被征地农民就业难。

    （三）安置滞后，矛盾突出
    目前，各地被征地农民的安置问题还没有得到妥善解决。其一，缺乏统一的被征地农民的就业和社会保障政策和措施，在同一区域内由于征地标准不同，而补偿标准也不同；各地区情况不同补偿标准有差异，引起被征地农民的误解而产生一系列矛盾。其二，货币安置只是简单地把土地补偿费、安置补助费分配给农民，只是短期行为，而被征地农民的长远生活、医疗、养老问题得不到保障，将产生更多的矛盾。

    （四）解决被征地农民社会保障，地方政府承受财政压力较大
    解决好被征地农民“老有所养、病有所医、残有所助”的社会保障问题，需要地方政府有足够的财力进行扶持。但目前由于征地补偿费的分配是中央政府占30%，省级政府占30%，地方政府占40%，解决被征地农民社会保障资金主要由地方政府财力支持，承受财政压力较大。

    四、解决被征地农民就业和社会保障问题的几点建议
    做好被征地农民的就业和社会保障工作，事关被征地农民的切身利益，是统筹城乡发展、构建和谐社会的必然要求，是落实科学发展观、促进湖北经济社会又好又快发展的客观需要，也是推进工业化、城市化建设进程必须破解的难题。为此我们提出如下建议。

    （一）从贯彻落实科学发展观的高度深刻认识解决被征地农民就业和社会保障问题的重要性
    解决好被征地农民就业和社会保障问题，关系到实现中国共产党的根本宗旨，关系到被征地农民的切身利益，关系到贯彻落实科学发展观，关系到社会和谐建设。在新一轮发展中，湖北处于国家主体功能发展区域，解决好被征地农民的就业和社会保障问题既迫在眉睫，又关系到长远发展。我们要从贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的战略高度，深刻认识解决被征地农民就业和社会保障问题的重要性，立足本地实际，采取综合措施解决好被征地农民就业和社会保障方面的具体问题，切实保障他们的利益，使之共享改革开放的成果。

    （二）建立被征地农民就业和社会保障政策体系
    我们认为制定和出台全省性被征地农民就业和社会保障工作指导性文件的时机已经成熟，建议省政府尽快出台《湖北省被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》，以贯彻《意见》为契机，建立全省统一、规范的被征地农民就业和社会保障政策体系，建立被征地农民就业和社会保障工作的长效机制。近年来，国务院及有关部门要求各地在试点的基础上，尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。目前全国已有23个省、市（自治区）出台了解决被征地农民就业和社会保障问题的规范性文件，按照省委、省政府的部署和要求，部分市、州、县（市、区）积极试点，探索出了一些成功的做法和经验，这些都为我省建立统一、规范的被征地农民就业和社会保障的政策体系提供了政策依据和实践依据。目前，我省部分市、州、县（市、区）制定的有关政策差异较大、运作程序和手段不尽规范，出台省级政府的指导性意见有利于统一政策、规范运作，促进我省被征地农民就业和社会保障工作健康发展。

    （三）建立科学的土地价值评估体系，完善补偿机制
    我们建议建立科学的土地价值评估体系和合理的补偿机制，应以保持和提高被征地农民的收入和生活水平为目标。征地补偿应在现有的基础上考虑土地的潜在利益和使用价值、土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能等多方面的因素，切实做到招商引资、争取国家重点建设项目、促进当地经济发展与保障被征地农民利益统筹兼顾。改变现行征地办法对农民的补偿标准偏低的状况，在建立和完善农用地价值分等定级和农用地价值评估体系的基础上，参照城乡劳动力工资水平及其养老、医疗、失业等社会保障的基本需求，合理确定征地安置补偿标准。建议省政府建立被征地农民社会保障制度建设专项基金，通过转移支付的形式对困难地区被征地农民社会保障资金缺口给予适当补助，同时从省级掌握的土地使用费中安排一定资金对土地补偿较低的建设项目给予政策性补偿。

    （四）探索多种途径，实施积极的被征地农民安置政策
    我们具体建议有三，一是对已经基本上失去土地的农民降低门槛，转换身份，使之成为城镇居民并享有城镇居民待遇；二是在征用土地时，划留一定比例的土地用于集体经济发展和安置被征地农民；三是推行以土地换股权、以土地换项目、以土地换就业岗位，实现土地资源的保值增值，让被征地农民通过资产形式，形成长效收益机制。

    （五）千方百计促进被征地农民再就业
    建议坚持市场导向，多渠道开发就业岗位，使更多的被征地农民实现再就业。一是要鼓励和引导各类企业、事业单位和社区吸纳被征地农民就业。二是要大力开发社区就业岗位，尽可能多地吸纳被征地农民在社区就业。三是要将被征地农民纳入小额担保贷款的政策范围，提高他们自主创业、自谋职业的积极性。同时要加大对被征地农民就业培训的投入，使更多的被征地农民能享受更多的免费技能培训。

（六）加大被征用土地使用监管力度
    当前在有的地方，一方面是无数农民因土地被征用而另谋生路，一方面是大量土地征后长期闲置。建议省政府至上而下对被征用土地使用情况进行检查，并采取强硬措施对被征用土地价值流失状况进行专项整治。