关于“十二五”期间我省民办高等教育发展的几点建议

2014-09-15 00:56:25  

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甘 德 安

    《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》(公开征求意见稿)第43、44条提出要大力支持民办教育和依法管理民办教育。作为独立学院的院长，本人长期工作在民办高等教育的第一线，本人认为，民办教育的发展问题比较突出，需要更多的关注及思考。

    湖北虽然是教育大省，但湖北高等教育投入占GDP比重在全国却列在末位，民办高等教育在全国31个省市排名也在第17位，也就是说，湖北民办高等教育发展不力。湖北高校林立，办学历史悠久，具有丰富的高等教育资源，这为湖北独立学院的发展提供了得天独厚的发展环境，全国现有的318所独立学院中湖北占31所，近10%，在校生总规模达23.5万人，占全省普通本专科生总数的1/5，是全国独立学院数量最多的省份。湖北独立学院的发展也充分体现了社会力量办学与高校优质教育资源的双重优势，遵循了教育与市场的双重规律，培养了大批社会急需的高素质人才，为我国高等教育事业的健康发展积累了宝贵的办学经验，当然也还存在不少问题，特别是面临着生源减少、制度转型、规范办学、提升质量、凸现特色的严峻挑战。因此，需要将大力支持民办高等教育发展纳入湖北“十二五”教育发展规划之中，同时也需要积极向国家有关部委反映，争取有关问题通过国家层面予以解决，以便完善对策、强化措施，促进我省民办高等教育健康发展。为此，特提出以下建议：

    建议一：完善民办高等学校法人性质
    根据《民办教育促进法》第9条：“民办学校应当具备法人条件”，但其具体归类于哪种主体类型《民办教育促进法》未予说明。操作中常依据国务院《民办教育促进法暂行条例》登记为民办非企业法人，但这种新兴的法人类型却无法纳入《民法通则》中现有的法人类型之中，因为《民法通则》根据生产职能将法人分为企业法人与非企业法人，而非企业法人又具体包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人三个亚类型。作为“民办非企业单位”的民办学校无法纳入现有的法人分类，这必将制约民办高校在民事活动中依法享有民事权利、承担民事责任，影响有关民办学校与公办学校“具有同等的法律地位”规定的有效落实，同时也会对师资队伍的合理流动造成人为障碍。

    建议二：要有区别“营利性”与“非营利性”高等学校的政策
    教育“不得以营利为目的”，这是教育公益性的本质所在，也是教育内在规定性下的特定要求；《民办教育促进法》也强调“民办教育事业属于公益性事业”。但“不得以营利为目的”，并不反对营利，有营利行为也并不等于是以营利为目的。按照国际上通行的界定标准，非营利性民办学校应只含捐资举办的民办学校一种。我国民办教育由于办学主体和资金来源的独特性及其社会积累的相对不足，民办学校必须依靠盈利来积累资金，以获得进一步的发展。在这种情况下，认为“民办教育事业属于公益性事业”，显然不是指民办教育提供这种免费的福利，而是指它能增加“国家和社会的公共利益”。

    建议三：落实好民办教育中的“合理回报”标准问题
    据《民办教育促进法》第51条，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”；《民办教育促进法实施条例》则确立了取得“合理回报”指导原则及程序。“合理回报”的立法原意是吸引社会资金入教育。尽管“合理回报”的表述较为准确地体现了我国民办教育的现状，兼顾了民办教育的公益性和盈利的事实，但“合理”是一个具有价值特征的判断，什么是合理回报?回报合理的界限在哪儿?

    我国民办高校都依法登记为“民办非企业单位”，按照财政部《民间非营利组织会计制度》的规定，“收支结余不得向出资者分配”、“清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业”，这显然与《民办教育促进法》有关“合理回报”的规定是相冲突的；且根据《民办教育促进法实施条例》第45条的规定，要确定合理回报的比例，首先需测定“用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例”及“办学水平和教育质量”，然后还要与同级同类的其他民办学校相比较，显然这些依靠民办学校自身难以完成。因此，实践中很多民办高校为避免营利的嫌疑，都选择“不要求合理回报”。过高的成本使得很多学校都存在不同程度变相营利。而现实情况是办学回报已经成为中国最具有暴利的行业。

    《教育法》第二十五条规定, “任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。《民办教育促进法》第五十一条规定, “民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后, 出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。“ 不得以营利为目的”被“合理回报”所取代。《教育法》是全国人大通过的基本法律, 效力仅次于宪法, 是全国人大常委会通过的《民办教育促进法》的上位法。从法理上说, 作为下位法的《民办教育促进法》不能与上位法《教育法》相冲突。除非修改《教育法》, 否则公益性与营利性永远不可能自圆其说。

    此外，教育部26号令在第43条要求独立学院在扣除办学成本、预留发展基金，以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。现在不少独立学院是收了学费就分，而这个问题又与办学的合理回报相关。至今“合理回报”的比例与额度是多少，国家也还没有文件出台。国务院办公厅在2006年12月21日颁发《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发〔2006〕101号）要求财政部门要依据《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例规定的原则与程序，制定民办高校合理回报的标准和办法，但至今也没有出台相应文件。

    建议四：强化宏观调控,纠正市场失灵
    民办高等教育的健康发展,离不开政府的宏观调节。众所周知,民办高校的运营是以市场为背景的,但市场在调节民办高等教育的运营过程中会存在市场失灵现象;而民办高等教育是公益性事业,它具有产品的公共性、产品的外部性和服务规模效应等特点。因此,为弥补市场调控的不足和失灵,确保民办高等教育公益性的发挥,政府作为社会公众利益的代表对民办高等教育发展进行宏观调控,是非常有必要的。当前,要补充或者加强政府关于民办高等教育的宏观调控的作用,具体应补充以下几方面工作:一是加强对民办高等教育发展的宏观规划。制定出民办教育发展的宏观规划与导向,包括对民办教育发展的总体规划,民办教育发展的布局、层次和类别的导向等,充分发挥高等教育规划者的作用。要体现公办、民办高教事业的协调发展，适当控制民办高校的数量发展，合理有序地定位公办高校与民办高校的市场分布，禁止各类高校越位、跨位、错位经营。二是要建立政府主导、社会各界参与的多元化、专业化、特色化的民办高校教育评估认证机制。

    建议五：积极培育、扶持民办教育中介组织发展
    我国政府已开始认识到社会中介组织对民办学校进行管理的重要作用。《民办教育促进法》及其《民办教育促进法实施条例》明确规定,国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务;教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,定期组织和委托社会中介组织评估办学水平和教育质量。目前,许多中介组织相当于“二政府”，不仅起不到解决市场失灵问题的作用，反而增加了民办高等学校的办学成本；此外，各地成立了“民办教育协会”等教育中介组织,但由于缺乏政策支持始终没有得到应有的发展。因此,在教育管理问题上,政府与民办高校的关系成了一种“单边管理”,政府是“上有政策”,民办高校是“下有对策”,使民办高等教育市场陷入混乱无序的境地。设立民办高等教育中介组织,应成为完善我国民办高校公共治理、促进民办高等教育发展的重要一环。
要培育发展民办教育中介组织,政府首先要加快职能转换,从全能政府转变为有限政府,使政府对高等教育由直接管理转变为间接管理。其次,要加快教育中介组织的法制建设,建立和完善法制体系。要逐步制定和完善有关教育中介组织的法律法规体系,使教育中介组织的活动真正做到有法可依和有法必依。

    建议六：成立民办高校办学的监督机构
    要努力建立一种监管民办高校规范办学的长效机制。要从根本上完善相关利益群体合法权益的保护措施,发挥他们的监督激励机制作用;要加大对办学方向、办学质量、受教育者权益保护等方面的监管力度,对于虚假招生、非法颁发或伪造学历文凭等趋利性办学行为,在道德、法律调整、财政资助等手段还缺乏有效性的情况下,确实存在一些虚假数据的现象,以致把危机与不稳定的因素隐藏起来。所以，建立教育监督委员会是当务之急。

    国家为了规范证券交易，成立证监会，为规范银行行为成立银监会。为什么，高等教育乱象不断不成立教育监督委员会。对民间资本进入、办学是否符合社会主义办学方向，是否坚持公益性办学原则进行监督，还有乱贷款的风险的监督等等。教育部搞评估，不过是左手评右手。应该把教育监督的职责放在人大或者政协。把教育部委派的教育督导员并到教育教学监督委员会中去。要加强民办学校资金账户监督，建立民办学校办学风险防范监督制度；对民办学校退出、清算、清偿、剩余财产处理及资不抵债责任追究等制度加大监督力度。

    建议七：构建独立学院多边治理结构
    独立学院其治理模式应该是以满足社会公益为目的的“多边治理”。“多边治理”的独立学院要形成董事会、监事会和学院管理层的制衡机制，但有些学院将“多边治理”变成了“单边治理”。然而，独立学院现在的多方形成的董事会领导却变成法人代表领导。

    建议八：将独立学院产权在产权交易所挂牌交易
    随着社会主义市场经济体制的建立和产权制度改革的不断深入，产权交易将逐步成为政府调整产业结构、进行国有资产存量重组、优化社会资源配置的基本手段，也是促进企业经营机制转换、实现优胜劣汰的根本性办法。

    独立学院在产权交易中心挂牌交易，能给独立学院和股东带来诸多益处。一是有利于独立学院规范运作，提高办学水平。独立学院到产权交易中心挂牌后，在法人治理结构、财务管理、信息披露等方面透明度增加，约束增强，有利于提高管理水平。二是有利于独立学院增资扩股，筹集资金，实现产权多元化。独立学院挂牌后，可以利用产权交易中心的信息优势，转让股权，不仅可以筹集到资金，而且可以实现产权多元化。三是有利于办理股权转让的撮合、交割、过户等有关手续，这将大大方便股东转让股份。同时，还可以有效杜绝私下交易等不规范行为，保护股东的合法权益。四是有利于协助股东以股权作抵押进行贷款。五是有利于股东了解企业运营状况，行使股东权利，以维护自身的合法权益。

    发言人单位及职务：省政协常委、省民革副主委、江汉大学文理学院院长