我省农村土地利用现状、问题与对策

2014-09-15 00:59:00  

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民盟湖北省委员会

    一、我省农村土地利用的现状及存在的问题
    1、耕地保护动力不足，土地利用效率下降。虽然我省耕地总量较大，目前为532.30万公顷，但由于人口众多，人均耕地仅1.14亩，加上耕地质量不高，中低产田占70%。特别是近几年来,受粮食生产比较效益低、产业结构调整、自然灾害频发，基本农田建设投入不足、排灌体系老化,农村科技和社会化服务体系建设滞后等多种因素影响,严重制约了全省粮食综合生产能力的提高。我省耕地闲置现象在部分地方比较普遍，季节性撂荒面积有扩大趋势，特别是冬闲田面积较大。据调研，2010年黄冈市冬闲田面积就达80万亩以上，占全市耕地总面积的15.8%。
    2、土地整治成效显著，但存在后期监管不力的问题。2001年以来，我省把土地整治作为保障国家粮食安全、促进全省农村经济社会科学发展的基础性工作来抓，累计投入近230亿元，整治土地1300多万亩，新增耕地260万亩，粮食产能增加20亿斤，为保障粮食安全、促进全省经济社会发展奠定了坚实基础。虽然土地整治取得了明显成效，但仍存在资金监管不严、施工质量不高、实施脱离规划、后期管护不到位等问题。一是招投标中串标围标现象十分突出，施工方中间成本高，能投入土地整治工程中的费用低，部分项目甚至不到50%，许多工程存在质量不高、偷工减料、变更规划等现象，影响了土地整理工程的效益。二是土地整治工程后期管护不到位，工程投资完成后，由于缺乏管护主体，没有专项管护资金保障，很多工程几年不到就毁坏了，浪费了国家财政资金。三是土地整治与农业产业化衔接不够，大部分土地整治工程完成后还是按照传统农业方式种植，农业效益不高，土地整治效益不能达到预期效果。
    3、城市建设用地紧张，城乡建设用地增减挂钩不牢。“十二五”期间是湖北社会经济快速发展的历史机遇期，城镇化、工业化快速推进，建设用地指标紧张，耕地保护压力巨大。一方面是城镇建设用地供应十分紧缺，与之并存的是农村集体建设用地闲置浪费严重，利用效益不高，特别是农村人口逐年减少，农村居民点面积不减反增，出现大量空心村，农村宅基地面积严重超标。另一方面，我省土地开发利用率较高，后备耕地资源十分有限，以往单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理，已难以完成“占补平衡”目标。据调查，目前，鄂州市农村人口48.46万人，农村居民点用地11892.63公顷，占建设用地总面积的49.68%，人均农村居民点用地245.41平方米，远高于国家《村镇规划标准》规定的人均居民点用地上限150平方米的标准，若按人均150平方米的标准进行整治，则可释放建设用地4623.63公顷，相当于可以再造一个鄂州城，若将这些农村居民点的1/3整理成耕地，则亦可以完成鄂州市2005-2020年建设占用耕地的占补平衡任务，又可实现增加耕地有效面积、统筹城乡建设用地合理布局、节约集约利用建设用地、统筹城乡发展的目的。
    我省作为全国增减挂钩第一批5个试点省份之一，最早开展试点工作，共获批周转指标4.56万亩。目前，已整治零散村庄800多个，涉及7000余户农民，涌现了鄂州市汪家垱湾、仙洪试验区、钟祥市彭墩村、天门市双剅口村等新农村建设的典型。但调研发现，在实施过程中也存在一些问题：一是重指标，轻质量。部分地区将获取城镇建设用地周转指标作为城乡增减挂钩项目的唯一目的，从而忽略了优化用地结构、增加可耕面积、提高耕地质量，留下了不少的社会、生态环境方面的问题。二是挂钩形式、组织形式、实施主体及资金来源单一，社会参与度不高，还达不到农村村庄整治的自发性和聚集效应。三是安置区布局不合理，增加农民耕作难度。部分地区在实施增减挂钩后，将农民集中到新区居住，由于新区选址不当，布局不合理，给农民的生产生活带来极大的不便，无形中增加了农民的劳作成本，违背增减挂钩项目实施初衷。
    4、农业产业化程度不高，农村土地抛荒现象日趋严重。由于受我省特殊地理环境、地形地势、耕作习惯影响，部分地区田块分散而零碎，难以实施机械化耕作，农业产业化、规模化经营程度不高。加上随着城镇化和工业化速度加快，在农业生产比较效益较低的情况下，大量农村劳动力流动到城镇务工，由于农村土地流转受限，部分农户干脆将农田抛荒，造成了土地资源的严重浪费。

    二、提高我省农村土地利用率的对策建议
    1、激活耕地保护动力，提高土地利用率。不断探索和完善对耕地种植的补贴和奖励制度，增加耕地种植的比较效益，激发农民保护耕地的积极性，使农民自发、自主、自觉、自愿地保护和利用耕地。
    2、加大农村土地整治力度，完善监管机制。继续加大农村土地整治力度，不断完善农村土地灌溉、排水、交通等条件，通过对田水路林的综合整治，提高种植条件，改善种植环境，提高土地利用效益，促进农民增收。
加强土地整治资金使用监管，使土地整理资金可以更多投入到工程中，充分发挥土地整理资金的效益。对部分技术含量不高的工程可以委托给农民或村委会施工，减少施工的中间环节，同时通过土地整理项目提高农民的收入，调动土地整治活动主体——农民参与土地整理项目的积极性。
    在土地整治工程项目所在地的乡镇，引导农民成立土地整治工程管理组织，拨付一定的专项资金，用于加强项目区内道路、水库、泵站、沟渠的管理和维护，确保土地整治项目实施一片，见效一片。
进行土地整治模式改革，探索整治后土地的流转和经营模式，充分发挥土地整治应达到的规模效益。
    3、真正实行城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地之间存在明显的效率落差，统筹城乡建设用地利用管理，实施城乡建设用地增减挂钩，用农村富余的建设用地指标支持城市建设发展，用城镇化和工业化发展的成果来反哺农村发展，促进城乡一体化发展。
    实行农村集体建设用地整治，开展城乡建设用地增减挂钩，是统筹城乡发展的有效途径，是优化土地资源配置的主要手段，是保证城镇化和工业化快速推进的有力支持，是实现工业反哺农业，城市反哺农村的重要动力，各级政府要高度重视，深入宣传，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来。
    加大农村集体建设用地整理，释放农村集体建设用地活力，推进土地整理和提高土地集约节约利用。
    建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制。农村建设用地整治资金需求量大，建设周期长，资金紧缺是各地进展缓慢的主要原因。要不断创新农村集体建设用地整治的资金筹措方式，形成政府财政支持为主，专项资金与民间投资为辅，实行周转指标储备和有偿使用交易为补充的多方位筹资格局。
    实行农村建设用地整治最终的目的是要提高农民生活环境质量，改变村容村貌，方便农民生产生活，因此在项目实施过程中，一定要高度重视农民的参与度，充分尊重农民意愿，切实维护被拆迁户的利益。新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成科学可行的利益分配机制。