重构农业技术推广体系  增强我省现代农业科技支撑能力

2014-09-15 01:00:21  

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民盟湖北省委员会

    一、公益性农业技术推广服务体系改革中的主要问题
    1、改革与国家倡导的政策和法律不符，更与湖北的农情不符。《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国农业技术推广法》，以及2012年中央一号文件中，都对乡镇农技站存在的重要性给予了肯定。国家和中央的法律法规和政策保护的不仅仅是农业享受国家补贴的权利，它还保护农技人员和农技站的生存权利、工作权利，保护农民享受国家技术扶持的权利。湖北省大部分县市属于山区县，农业情况复杂特殊，在农业技术推广方面存在着许多实际困难，广大农技推广人员的工作条件困难，而且农民文化层次低、素质参差不齐，推广新技术、新品种所面临的困难极大。改革后由站所到农技员再到农民的整齐划一的机构设置，在如今农村种养结构趋向复杂化、技术和品种更新周期缩短、生产规模大小悬殊的背景下，已不能满足农村技术需求多样化、个性化的现实。2011年，湖北省平均450多个农村劳动力中才有1名农业技术人员。
    2、体制运行不畅、效率低下。按照“以钱养事”的改革要求，原有乡镇农技中心全部实现“两转一推”，退出事业单位编制序列。乡镇农业公益性服务推广项目由县级农业主管部门和乡镇政府确定，然后发包给乡镇农技中心、企业或其它服务组织，同时签订“以钱养事”公益性服务合同。但实际操作过程却存在很多问题：一是程序多、操作复杂；二是县级农业主管部门工作量大，管理费用高；三是项目确定难以恰到好处，尤其是对突发性农业灾害与突击性工作难以提前做出预测并纳入“以钱养事”合同范围；四是农技服务面广、人多，农业生产季节性强，突击考核难以反映真实情况；五是农技人员为农民提供服务后，服务质量的确定不够科学；六是由于乡镇农技中心“以钱养事”经费被扣除后，相当于本乡镇资金流失，因此乡镇政府在对本乡镇农技中心考核时不会从严要求，考核结果难以做到客观、公正；七是由于每个“养事”项目到底需要多少费用难以确定，因此很多时候都采取变通方式，仍然以每个人的档案工资为参考确定个人年度“养事”劳务报酬，仍然需要按季度拨付“养事”经费，先花钱“养人”，再用人“养事”。因此，要真正做到“养事不养人，花钱买服务”，实际运作时非常困难。

    3、缺乏人才可持续发展的有效机制。一是缺乏吸引人才的机制。由于没有公益性农业技术推广服务机构和编制，工作条件差、压力大，县（市、区）农业技术推广服务中心的人员不愿下基层工作，大中专毕业生不愿应聘从事基层农业技术服务工作，并且那些已经上岗的农业技术推广服务人员近年来也大量流失；二是缺乏人员知识更新的机制。由于基层农业技术推广服务所需的事业经费没有纳入财政预算，农业技术推广服务中心无法对其人员开展继续教育和技术培训，而且这些人员聘期短、任务重、变动频繁，业务主管部门不便组织实施有计划的知识更新培训；三是缺乏有效的“留人”机制。从一名农科大专院校毕业生到能够独立履行面向农民的技术推广服务，通常需要3-5年时间的锻炼和培养，这种“购买”服务、一年一聘的方式，不利于后备人才的锻炼和培养。
    4、公益性农业技术推广服务所需经费难以持续供给，管理成本偏高。从改革多年的实际情况看，“政府购买”缺乏切实可供操作的标准，在一定程度上只是将原财政拨款换成另一个项目进行。从长远看，“政府购买”所需要的投入缺少保障机制，因为按照事业单位编制预算，经费支出是刚性的；而按照项目编制预算，经费支出则随意性较大。从资金支出上看，2006年，湖北省财政“以钱养事”补助资金按农村人口人均5元标准安排，2007年提高到10元，2008年再提高到15元，加上县级纳入年度财政预算的农村公益性服务经费，“以钱养事”经费总额度远远超出了改革前对乡镇农业公益事业的投入力度。从实际工作量上看，实施“以钱养事”，必须彻底打破原有的管理体制与运行机制，建立起全新的体制与机制，还要保证省补“以钱养事”资金到基层后不被挪做它用，各级政府与农业主管部门为此都做了大量工作，花费了很大精力，管理成本明显偏高。因此，新体系下“政府购买”所需要的投入能否得到长期保障并随着农业技术服务成本的提高而相应增加，难以预料。
    5、公益性职能和经营性服务不能彻底分开，出现执法错位现象。公益性职能和经营性服务分开是改革的必然趋势。然而，目前的情况是，很多公益性农业技术推广服务机构工作人员的工资、福利等基本待遇得不到有效保障，甚至没有一点业务经费，重经营、轻服务的现象也较为普遍，使农业技术推广服务工作受到影响，这些都很难保证公益性职能和经营性服务彻底分离。如已经出现多次的一些上岗人员在向农民推荐农业生产资料新产品时，与经销人员勾结，哪种产品利润高就推荐哪种产品。另外，动物防疫监督和检疫执法出现错位，这项执法工作要么由改制后的乡镇畜牧兽医服务中心直接承担，要么由只有岗位、没有编制和机构的“防检组”承担。这种既搞经营、又从事执法活动，主体错位的现象屡见不鲜。

    二、进一步完善农业技术推广服务体系的几点建议
    1、明确目标，重构公益性新型农业技术推广体系。首先，体系建设的重点应在县（市、区）、乡镇两级，充实高素质人员，落实专项经费，完成由技术推广到技能推广、由行政推广到市场推动、由自上而下到上下反馈推广的转变。其次，应坚持政府主导，支持多元化发展，有效履行公益性职能。在基层机构设置上，县级农业技术推广机构可向乡镇派驻农技人员，可以跨乡（镇）设置区域站，也可以建立农业技术推广综合站或行业站，坚持体制改革与机制创新同步。第三，加强农村多元化服务网络建设，不断提高乡镇农业社会化服务队伍素质和技术装备水平。要形成以市（县、区）农技推广中心为龙头，乡镇农技服务中心为纽带，村组科技示范户为基点的农技推广网络，稳定推广机构，加强农技干部的培训。在网络建设的过程中，吸取多年改革的经验教训，可以推行定岗定编不定人的政策，以职能或任务确定农技推广的岗位数。固定岗位可以保障农技推广事业有人干，不定人为农技推广活动引入竞争机制，而定编则可以在一定程度上保障人员的经费预算。
    2、稳定发展公益性农技推广事业，优化财政供养方法。为确保基本公益性农技推广职能的履行，省、市、县人民政府必须依法供养基本的公益性农技推广队伍，并逐步改善其工作条件和生活条件。各级政府要根据当前任务和未来发展的需要，科学、动态核定公益性农技推广职能、人员编制、财政供养办法和农技推广任务。建立健全人才引进、激励机制，确保引得进、留得住、业务精、干劲足、成效显；界定经费范围，确保人头费、运行费、培训费和推广专项费；根据地区差异，明确省、县各级财政负担比例；改革不能搞一刀切，操作要以人为本。稳定一支精干的公益性农业技术推广服务队伍，本身就是国家支持和保护农业的主要方面，也是农业、农村经济持续、协调发展的现实需要。
    3、加大对公益性农业技术推广服务的投资力度。近年来，尽管湖北省对农业科技的投入不断增加，但总量投入仍显不足，而对农业技术推广投资的强度更是处于非常低的水平。而从投资结构来看，基层农业技术推广服务所需的事业经费没有纳入财政预算。由于国家对农业部门的投入多数直接面向农民，基层农业部门所需事业经费没有得到相应支持，这就导致愿意从事基层农业技术推广服务工作的人越来越少。这与当初改革所强调的重视“三农”问题、重视农业人才培养的初衷是背道而驰的。因此，湖北省应该加大对公益性农业技术推广服务的投资力度，确保农业技术推广服务的投资强度有较大幅度的提高。同时，应提高农业技术推广服务人员的收入水平，并将基层农业技术推广服务所需的事业经费纳入到当地的财政预算，以便吸引更多、更优秀的人才关注农业、投身到湖北省农业发展的事业中来。