关于当阳市农田水利设施运行管理情况的调查及建议

2014-09-15 01:01:50  

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     近期，由当阳市政协牵头，水利局及各镇（办事处）共同参与，对全市小型水利设施建设与管理情况进行了调查，基本摸清了全市农村小型水利设施现状，分析了目前水利设施在运行与管理上存在的主要问题，并提出了相应的对策及建议。

    一、当阳市农村小型水利设施现状

    小型水利设施是国家、集体投资或补助，以农民投劳为主修建的，包括小二型水库、堰塘、小水池、小水窖、小型引水工程、小泵站、小型灌区和大中型支渠取水口以下的渠道及配套建筑物。全市共建小二型水库74座，堰塘、小水池、小水窖23439个，总蓄水量5019万方，小泵站及小型引水工程320处，小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道3180公里，配套建筑物有26727处。网络了全市东风、漳河、巩河三大灌区，并为42万多亩水田的丰收提供了有力的保证。

    （一）健全灌溉网络，农田灌溉有了基本保证。当阳市建成了以东风、漳河、巩河三大灌区为主体，小型水库、机电井提水灌溉为补充的农田灌溉体系，有效灌溉面积54万亩，旱涝保收面积42万亩，分别占耕地面积的82%和64%。其中，市直水利工程直接控制的灌溉面积35.5万亩；各镇（办事处）56个小型自流灌区控制灌溉面积12.81万亩；40个小型提水灌区控制灌溉面积4.03万亩；20个小型井灌区控制灌溉面积1.66万亩。

    （二）硬化末级渠系，农田灌溉条件有了明显改善。2004年以来，当阳市按照“统筹规划，分级管理；以奖代补，多元投入；整合资金，共同建设”的原则，实施以农村末级渠道硬化为主的输水到田间工程，截至2009年10月底，全市共投入5519.5万元，完成末级渠系改造879条1272.8公里，占末级渠2303条3180公里的40%。其中，“以奖代补”、“民办公助”等投入3102.5万元，完成末级渠道建设669.5公里；土地整理投入855万元，完成末级渠道建设286.2公里；农业综合开发投入1562万元，完成末级渠道建设317.1公里。末级渠道改造工程有效改善了农业灌溉条件，水利用系数由0.35提高到0.46，输水损失由76%减少到48%。

    （三）组建农民用水户协会，水利设施管理有了明确主体。当阳市共组建农民用水户协会38个，覆盖10个镇（办事处）、132个村、8万多农户，管理灌溉面积35.4万亩，占全市水田面积43万亩的82%。末级渠道的建设、农田灌溉和水费收缴等，都由协会组织农民自已协商办理，维修水利和进行末级渠道建设需要筹多少资、每劳或每亩出多少钱也都由农民自主协商决定。目前协会运作比较好的主要有黄林农民用水户协会、东风三干渠用水户协会等。农民用水户协会的组建使我市小型农田水利设施管理有了明确的责任主体，初步形成了小型农田水利设施维修管理的良性循环。

    二、当阳市农村小型水利基础设施在运行与管理中存在的主要问题

    多年来，农村小型水利基础设施在运行和管理中积累下来的矛盾和问题十分普遍，还没有从根本上得到解决，是农民比较关注的问题之一。说我市而言，主要表现在以下六个方面：

    （一）农村原有小型水利设施建设标准偏低，工程质量较差，老损失修比较严重。当阳市的农村小型水利工程基础设施几乎都修建于20世纪50～70年代，当时的工程边勘测、边设计、边施工的“三边”现象比较普遍，主要依靠群众投劳修建，工程建设标准偏低，施工质量较差，造成水利设施的“先天不足”，给后期正常运行管理带来诸多困难。加上农村实行联产承包经营责任制之后，村级集体经济比较薄弱，投入能力不足；基层管理主体意识也有所淡化，简单地“以包代管”，造成设施老损失修现象比较严重。一是建筑物配套完好率低。全市支渠及末级渠设计渠系建筑物35021处，现实有26727处，配套率76.3%，完好的仅8195处，完好率仅为23.4%。二是小型机电排灌泵站功能严重衰退。全市现有小型提水泵站140处，装机199台9731千瓦，排灌面积17.5万亩。由于大多修建于上世纪70～80年代，运行时间长，老损失修，完好率仅36%。三是末级渠道硬化改造任务比较艰巨。目前全市还有末级渠道1424条1907.2公里需要硬化改造。

    （二）灌溉效益不明显，经济效益不显著。受长期计划经济的影响，部分农民认为小型水利设施是集体的，想怎么用就怎么用；水是天上下的，想怎么灌就怎么灌，节水意识不浓，大多采取一种大水漫灌的灌溉方式，灌溉水利用率很低，输水损失平均高达75%，既浪费了水资源，也对水稻正常生长不利。加上用水管理不善，经常出现要水时无水，不要水时渠、沟满水；水库、堰塘冬不蓄水，夏不见水，农村小型水利设施不能发挥应有的灌溉效益和经济效益。

    （三）养护维修资金缺乏。随着乡镇机构改革和税费改革，取消了“两工”和“三提五统”，村级筹集资金和调配劳力的手段乏力。虽然有“谁受益，谁负担”的一事一议政策，但由于农民参与集体财产的养护和维修意识淡薄、积极性不高，村级组织起来有一定的难度。如育溪镇有堰塘3500口，小泵站44座，由于维护资金缺乏，导致40%的堰塘垮方、淤积，18%的小泵站水泵锈蚀，引水渠破漏现象也十分普遍。

    （四）人为破坏时有发生。由于小型水利设施属集体财产，加上合村并组后村级管理面大，农村小型水利设施覆盖面广，又无专人管理，少数农民只为个人利益和眼前利益，不顾集体利益和长远利益，人为破坏小型水利设施的现象屡见不鲜。全市7个镇、3个办事处，只要有泵站的地方，或多或少被盗过电机、电线、变压器等。两河镇新星小垸泵站投资10多万元建成之后，由于设施被盗，一次未用即告报废。河溶镇观基寺村五组提水站和齐家闸提水站由于设施被盗，也导致无法使用。

    （五）水利设施服务功能弱化。自1999年小二型水库、堰塘、小泵站的拍卖、租赁、承包等方式改革之后，农村小型水利设施的经营性加强，服务功能减弱，主要表现：一是水库、堰塘只承包了养殖权，养殖与灌溉没有很好的协调，防洪调度与养殖承包方的利益不能一致，冬季捕鱼，白白放掉蓄水，而春、夏季灌溉时又没有水，只能等天下雨；二是小泵站拍卖给了个人之后，因为灌溉面积小，增加了灌溉成本，农民水费负担压力加大，响应和支持农村小型水利设施改革的积极性不是很高。

    （六）产权不明、确权划界不到位。由于小型水利工程设施产权归属不明，工程周边四界不清，工程用地权属没有明确，没有出台相应的管理办法，导致各镇（办事处）和村在行使小型水利工程管理职权时，权责不清，无章可循，造成一定的管理难度。

    三、对策及建议

    （一）提高对小型水利工程公益性的认识。小型农田水利工程承担着防洪排涝、农田灌溉、改善农村环境及农民生活条件等任务，具有农业生产上的基础地位和粮食安全上的战略意义，应定位于公共服务事业。由于水、土、气候等农业资源配置不均衡，各地农业生产对水利设施的依赖程度不同，极有必要发挥财政的公共支出调节作用，把发展农村小型水利工程作为公益事业对待，给予足够的重视和支持，实现公共服务均等化。

    （二）优化投资结构，建立稳定的农村水利投入机制。应将小型农田水利工程纳入农村基础设施建设计划，按照建立公共财政构架的要求，其建设资金应主要由财政性资金解决。要建立稳定的财政投入保障机制，保障地方财政投入及配套资金足额到位，并有持续、稳定的政策和资金来源。市财政每年可从水利切块资金中拿出一定的专项资金用于水利设施的管理与维护，从2010年起，我市末端渠道节水改造项目每年50万元以奖代补政策将结束，建议将此资金调整用于农村水利设施的管理与维护。此外，还要积极争取抗旱经费、耕地占用补偿资金、农业综合开发资金、国有土地出让资金、土地开发治理资金、扶贫开发资金等其它农业类资金按一定比例用于农村水利基础设施建设与维护。

    （三）进一步加快农村水利管理体制改革。一是出台管理办法，解决“怎么管”的问题。建议出台我市小型农田水利基础设施管理办法，指导全市小型农田水利基础设施建设管理工作。二是深化产权制度改革，明确资产归属，解决“谁来管”的问题。深化产权制度改革是小型农田水利工程管理体制改革的核心。多年来，广大农民在各级各部门支持下建成了大量的农村水利工程，要正确认识其资产性质，除市级、镇（办事处）直接管理的水利工程设施，以及联户和个人投资的之外，村属范围内的小型农田水利设施均属村级集体资产，由所在的村民委员会管理。水利、国土、财政等部门实施项目建设的水利设施，在验收后要及时与所在村委会办理产权移交手续，明确资产归属。三是建立健全农民用水户协会，解决“采取什么方式管”的问题。进一步完善用水管水方式，受益区农民要成立农民用水户协会，独立行使所有者权益，实行“民办、民营、民受益”的管理模式，进行工程的维修、养护，建立工程良性运行机制。在条件尚不成熟的地方可暂时由村组干部兼任协会理事长和理事，再逐步引导协会走上规范化。四是加大对农民用水户协会的扶持力度，促其健康发展。市财政、各镇（办事处）、村要根据农民的承受能力承担工程维护和更新所需费用的不足部分；市水利、农业、交通等相关部门和镇处水利服务中心要大力支持协会的发展，积极帮助提供相应的指导与服务。

    （四）依靠科技进步，加大技术推广力度。农村水利技术推广、技术示范既是直接开拓市场的措施，也是向广大农民宣传普及先进实用技术，培育潜在使用者的需要。要继续支持并不断依靠科技进步发展小型农田水利，加大对科技创新、技术推广的工作力度，加快水利产业化进程。

    （五）制定出台末级渠道终端水价政策，建立小型农田水利基础设施建设管理的长效机制。在确保市财政每年有一定的专项资金用于水利设施管理与维护的同时，还可以借鉴外地经验，研究制定我市末级渠道终端水价政策，以弥补管理与维护资金的不足。即在现有水利工程农业灌溉供水水费价格的基础上，按每方水或每亩田加收一定数额的终端水价，专门用于农民用水户协会和其它小型农田水利基础设施的建设管理，确保小型农田水利基础设施建设管理的经费来源，构建良性运行的长效机制。

（当阳市政协  杨洪 慎先志  供稿）