湖北省党内问责的现状及相关建议

2017-03-20 17:16:00  

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    关于党内问责的概念，各条例中并没有一个统一的论述，在学术界也有不同的几种声音，分歧主要集中在党内问责的主体除了党委和纪委，是否应当包含其他有职权的行政部门；党内问责的对象是否应当包括普通党员；党内问责的程序应当如何规范等问题上。根据中央精神，并结合行政问责的概念，笔者认为，党内问责就是执政党内部要求党的各级组织及党员尤其是党员领导干部在行使党内权力和公共权力的过程中对其职责的履行情况接受咨询和监督，并对其违法职责的要求承担否定性结果的制度。

 

    2003年至今这一段特定的历史时期是党内问责制实现提升和飞跃的历史“关键时期”。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例》、2004年3月颁布的《中国共产党党员权利保障条例》、2005年12月发布的《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》和《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、2010年3月印发的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、2010年5月26日印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、2010年11月颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、2014年1月颁布的《党政领导干部选拔任用条例》、2015年8月颁布的《中国共产党巡视工作条例》都专章或专节规定了问责制度。

 

    对党内问责制度作出明确规定的党内法规有两部，2009年5月通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是第一部明确统一的问责制度规定。2016年7月颁布的《中国共产党问责条例》聚焦全面从严治党，突出管党治党政治责任，着力解决一些党组织和党的领导干部党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、不担当、不负责等突出问题，体现了党的十八大以来管党治党理论和实践创新成果，是全面从严治党重要的制度遵循，对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现党的历史使命，具有十分重要的意义。

 

    一、湖北省党内问责的现状

 

    湖北省的问责制度建设起步较早，并形成了自己的特色：

 

    1.党内问责有落实制度。

 

    2010年1月湖北省颁布了《省委办公厅省政府办公厅贯彻落实<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的意见》，创新性的明确了党内问责与党纪政纪处分的关系，并对《暂行规定》中规定的七种问责情形进行了列举阐述。2011年8月实行的《湖北省强农惠农资金使用管理责任追究暂行办法》、2013年5月实行的《关于对损害经济发展环境行为实行问责的暂行办法》、2016年3月实行的《湖北省行政问责办法》中，也明确规定了相应的问责制度。但是应当看到，湖北省的问责制度主要集中在对具体的行政行为的问责，在党内问责制度建设上主要是停留在学习中央政策法规阶段。

 

    2.党内问责有实践成效。

 

    湖北省高度重视问责制度建设，深入推进“主体责任问责年”，探索实行责任追究专题报告制度。对执行党的路线方针政策不力，管党治党责任缺失、监督责任缺位、给党的事业造成严重损害，“四风”和腐败问题多发频发，选人用人失察、任用干部连续出现问题，巡视整改不落实，党纪政纪处分执行不到位的，都严肃追究责任。如2016年上半年，全省给予党纪政纪轻处分和组织处理7631人，给予重处分和作出重大职务调整1053人。全省查办涉及违反政治纪律案件112件、组织纪律案件316件。强化“一案双查”，既要追究主体责任、监督责任，也要追究领导责任、党组织的责任，让失责必问成为常态。如2016年全省查办各级“一把手”案件439件，查办厅局级干部案件66件，县处级干部案件481件，乡科级干部案件1991件。

 

    3.党内问责机制有待进一步完善。

 

    首先，问责主体权责不对称。现行的党内问责制度对党的领导机关和领导干部的职责还没有系统、清晰的规定。不同层级之间、正副职之间职责交叉重叠现象屡见不鲜。集体责任与个人责任、主要领导责任和重要领导责任难以分清。其次，问责形式笼统化。我省现行的党内问责制度形式规定得过于宽泛和笼统。只对问责种类进行了列举，并未说明该种处理类型应针对何种责任，应由哪个部门监管等更细层面的问题。换言之，究竟哪些责任只需责令做出书面检查、怎样的责任才够得上责令辞职、做出的检查应交由什么人负责、在哪里进行通报批评、通报的范围是多大、诫勉的具体含义又是什么等等都没有进行具体规定。这样的制度规定不具有可操作性，或者说相关部门在实际操作过程中拥有的自由裁量权较大。第三、问责制度陈旧化。党内问责的规范性文件没有与时俱进，相关部门没有对这些规范性文件进行定期清理的工作机制。目前许多问责规范性文件一经制定，效力永久。这种情况严重制约了党内问责制应有效果的产生。

 

    二、进一步完善湖北省党内问责制度的相关建议

 

    1.责权统一，构建党政问责同步协调机制。

 

    我党的政治地位决定党内问责制应当与行政问责制相互协调，共同发展。中国共产党是领导社会主义事业的核心力量， 要自觉接受监督，包括党内监督、群众监督以及舆论的监督。对于重大问题，需要党政同步协调问责，才能保障政府责任的落实。依靠党章、党纪来实现的党内问责尽管在形式上不能包括所有的政府工作人员，也不能有更加严厉的惩罚措施，但是它往往是问责的最有力的开端，特别是针对高级官员而言更是这样。

 

    2.建立问责权网状交叉问责循环系统，促动党内问责进一步向法治化方向发展。

 

    党内问责是问责权行使主体的一个行为，问责权说到底也是一种公权力，也会有滥用的可能。因此，如果问责主体不能将分内之事做好，也应该被问责。但问责权被问责，只能理解为不同问责权之间的循环交叉问责，构成一个问责权网状交叉问责循环系统。这是因为，单线条式的问责体系使得最后(也是最高的)一个问责权永远不受制约。问责权网状交叉问责循环系统不仅使得问责权法治化(相互制约)有了本体论意义上的根据，也使得问责权因此成为一个国家权力系统中的动力核心或者总枢纽。网状交叉问责循环系统的建立从根本上解决了党内问责中对问责主体的责任追究，对我国党内问责体系化、制度化、法治化有着非常重要的意义。

 

    3.建立健全问责的容错机制。

 

    十八届六中全会的公报中提出：建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。其本质，就是要综合考虑权力使用的目标、过程和结果，对于工作中的部分失误不能在问责中一棍子打死。容错机制使用至少应该包括以下方面：在创新工作理念、工作方式中产生的失误；在完成本职工作的基础上进行的进一步探索和实践；针对已经明显滞后于发展的规章制度进行弥补的尝试；在充分调动积极性和利用已有物质和经济资源，仍未能达到目标；在工作中遇到不可抗力的因素造成不良后果等。但是必须指出的是，容错机制的建立是为了改革创新提供一个“试错空间”而绝不能成为某些党员干部或者机构逃避问责的借口。

 

    （湖北省社会科学院课题组  许洁君（执笔）、苏涛、张俊  供稿）