我省国土资源利用存在的问题与建议

2014-09-15 00:53:37  

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民建湖北省委员会

    总的来看，我省国土资源利用情况较好，但也还存在一些问题，值得我们认真对待并加以解决。

    一、我省国土资源利用中存在的主要问题
    1、耕地后备资源严重不足与土地生态环境的不断恶化。近年来，湖北省耕地开发量呈逐年下降的趋势。据统计资料分析，1961—1995年，我省耕地共减少945.0千公顷，其中“六五”、“七五”、“八五”期间分别减少153.9千公顷、140.7千公顷、118.7千公顷，15年间年均减少耕地25.2千公顷，相当于一个中等县的耕地面积。与此同时，这15年间我省人口年均增加65.78万人，相当于一个中等县的总人口。而我省耕地后备资源不足，人均仅0.002公顷，只及全国人均水平的三分之一，且开发条件差，投入高，产出低。

    水土流失、土地污染、湖泊调节作用削弱，是导致土地生态环境恶化、土地资源退化、耕地质量下降的主要原因。另一方面，由于有害工业排污和生活污水的排放逐年增加，而治理措施未能及时跟上，致使湖北省城郊环境、水域、耕地均受到不同程度的污染。农药污染、化肥使用不当、残留农膜污染等，造成土壤结构不良，土地质量下降。

    2、土地利用结构不尽合理及其利用效益不高。在农业用地的使用上，由于过去只注重发展粮食，而忽视了与林牧渔业的综合发展，因而农业土地利用形成了耕地以生产粮食、经济作物为主，饲料作物发展不足，绿肥等养地作物播种面积下降；林地中用材林比重大，经济林、薪炭林、防护林比重小；草地中天然草地面积大，人工建设草地少的用地结构。近年来，农业用地结构调整力度很大，但出现了占用良田好地发展林果业和水产养殖业的倾向，而真正需要调整的陡坡地、低湖田和其他低产地类改造挖潜的力度不够。

    同时，我省城市土地利用结构也不尽合理，工业用地比重过大，道路广场及绿化用地面积偏小。我省土地利用率为86.9%，未利用土地面积2440.8千公顷，大量的荒山荒水未得到开发利用。在已利用土地中，利用不充分、利用效益低下的现象也极为普遍，低产田、低产园、低产林、低产水面大量存在。据调查，我省耕地中中低产田面积占71.1%，这些中低产田的产量仅及当地高产稳产田产量的60%～80%。现有园地中，低产园面积占37.8%，粗放经营现象较为普遍。林地利用率只有60%左右。可养水面利用率为80.8%，其中可养湖泊、水库的放养率分别为65.8%和65.3%。

    3、城乡居民点用地外延扩展过快。前几年，我省城镇建设占地尤其是开发区圈地有一定的盲目性，占地超前，利用粗放；城镇发展重外延扩张，轻内涵挖潜，旧城土地利用潜力未得到有效发挥；城镇扩展超出投资能力，城镇单位建设用地投资额下降，圈地撂荒闲置的现象较严重，土地利用不充分。1991年至1996年，我省城镇建设用地扩展724.5平方公里，年均扩展120.76平方公里，用地增长率为7.75%；人口增长483.2万，年均人口增长率为5.66%，城镇扩展系数达到1.36，城镇建设占地扩展明显过快。

    随着社会经济的发展和城镇化进程的加快，我省农村居民点体系在客观上需要合理调整。但由于缺乏科学的规划和合理引导，农村居民点建设出现了大量“空心村”、“路边店”、“独家院”现象。村庄团聚系数日益低下，内部布局松散，用地规模不断扩大。据统计，1990年我省农村居民点人均占地169.6平方米，户均占地700平方米，到1996年人均占地增至173.7平方米，户均占地增至713.3平方米。

    4、矿产资源开发对生态环境造成破坏。我省矿产资源丰富，但在矿产资源开发过程中，特别是不合理的开发和利用，对矿山及其周围环境造成极大的破坏，诱发地质灾害，破坏生态环境。其主要问题是：破坏了矿山及周边景观植物，大量土地被挖损占压；“三废”达标排放率低，恢复治理率和土地复垦率低；局部水均衡破坏，水源、大气、土地受到严重污染；采空区地面塌陷、沉降、山体开裂、崩塌、滑坡、泥石流、尾矿库溃坝等次生地质灾害时有发生。截至2005年底，我省矿山占用破坏土地13820.605公顷,尾矿固体废物累计积存量76697.7963万吨,矿山次生地质灾害221处，经济损失6806.69万元。

    5、林业产业发展滞后。综观湖北省森林资源的利用及相关产业的发展，可以发现其具有滞后性，主要体现在以下几个方面：一是森林经营水平低，林分质量不高，人均占有量少，林业的生态保障作用有待加强；二是木材供需矛盾加剧，林产品科技含量低，林业产业结构调整步伐仍需加快；三是林业改革步伐不快，资源管理体制不健全，制约林业发展的体制性障碍还没有根本消除。

    二、提高我省国土资源利用效率与管理水平的建议
    1、适应宏观调控需要，完善土地利用计划指标体系。一要不断完善农用地转用计划指标体系。在坚持对建设用地总量调控的基础上，针对宏观调控要求和不同层次计划管理的重点和内容，调整完善计划管理指标体系，增强土地利用计划对用地结构的调控功能。今后，在编制土地利用年度计划时，应按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，将农用地转用计划分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利独立选址建设项目占用农用地指标两类设置。具备条件的地方，可以根据需要，分设其他用地结构调控指标。二要加强对土地整理折抵指标和村镇建设用地置换指标的研究，真正发挥折抵指标和置换指标在促进土地整理及引导土地节约集约利用方面的重要作用。三要认真研究存量建设用地的管理，逐步将存量土地供应纳入土地利用年度计划统一管理，发挥土地利用计划调控土地供应总量的作用。积极盘活存量土地，深入开展闲置地、空闲地、批而未供土地的专项调查，盘活闲置、空闲和低效利用土地，建立鼓励各项建设使用存量土地的激励机制。建立存量建设用地集约利用考评标准。加强农村宅基地整理，促进农村建设用地节约集约利用。

    2、加强科学研究，切实提高土地利用计划的编制水平。一要加强用地需求预测研究，深入开展对GDP增长、全社会固定资产投资等与建设用地、城市化水平与城镇村建设用地规模的相关性分析等，提高用地需求预测水平，为科学确定建设用地规模、编制土地利用计划提供依据。二要充分考虑行业发展和区域经济增长情况、土地单位面积产出率等因素，充分考虑土地资源、生态环境与经济社会发展的现实矛盾，以及经济全球化和我国加入WTO后经济发展中的不确定性因素，切实提高土地利用计划分解下达的科学性和针对性。

    3、运用综合措施，建立和完善土地利用计划，实施管理保障体系。一要严格依据土地利用年度计划审批农用地转用。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《土地利用年度计划办法》都明确规定，土地利用年度计划中农用地转用计划指标实行指令性管理，没有农用地转用计划指标的，不得批准农用地转用。在实际工作中必须切实贯彻落实，没有农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究责任，切实控制农用地转用总量。二要实行农用地转用计划指标分类管理。城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利独立选址的重点建设项目占用农用地指标不得混用，加强对城镇村建设规模的调控。三要加强农用地转用计划台帐建设，严格对用地情况进行分类登记、统计，加强对土地利用计划的适时监测，实现土地利用计划的动态管理。四要规范农用地转用计划指标结转使用管理。节余指标如使用不当，容易导致建设用地的失控，必须加强管理。五要开展土地利用计划执行情况考核。当前应加强计划执行情况考核指标和考核方法等的研究。六要建立土地节约集约利用评价指标体系及相关统计制度。发展土地节约集约利用技术，大幅度提高单位面积用地的产出率。制定土地节约集约利用考核评价标准，完善村镇规划用地标准。把土地节约集约利用指标纳入政府绩效评估，在审批用地等环节严格把关。七要在重点领域、产业园区和城市开展试点工作，探索土地利用计划管理的有效模式。

    4、健全矿产资源综合利用的运行机制和监督管理机制，推动矿业清洁生产，发展绿色矿业。进一步完善矿产资源管理制度，强化执法监督。要通过对企业开发矿山的矿产综合利用方案进行严格的科学审查，在开发立项时没有综合开发利用方案或开发利用方案未实现资源保护与合理利用、综合利用的，不能批准颁发采矿许可证，严格控制高耗能、资源利用率低、资源浪费严重和缺乏“三废”治理与尾矿综合利用的矿山建设立项。要对企业在生产过程中执行《矿产资源法》的情况进行严格的年度检查，特别要加强对矿产资源开发利用的“三率”和“三废”治理情况的监督管理，引导和强制企业在采矿、选矿、冶炼等重要环节上切实推进矿产资源综合利用，发展循环经济。同时，贯彻“谁破坏，谁治理”的原则，监督矿主做好生态环境的恢复和保护工作。建立有效的市场监督管理机制，加强矿产资源储量管理，强化“矿产督察员”的执法监督力度，建立资源综合利用申报认定制度，建立矿产资源综合开发利用情况统计制度，建立矿产资源综合利用状况公报制度和资源综合利用信息网络，使矿产资源综合开发利用逐步走上法制化、规范化、制度化的法制轨道。

    在矿产资源的开发利用中，切实倡导绿色矿业，发展循环经济。树立“绿色矿业”观，坚持开发利用与环境保护并重、预防为主、防治结合。从产业入手，在矿产资源的开采、生产、废弃等环节，大力推进清洁生产，提高资源利用率，减少废弃物排放。

    5、加强联合执法，建立国土资源监管工作机制。建立国土资源管理的联合执法机制是当务之急。要像林业部门那样建立公安分局，配备干警参与国土资源的保护。土地违法案件的查处，国土资源部门处理不了的，还需申请人民法院强制执行，情况严重构成犯罪的，还要移交司法机关处理；矿产资源违法案件，一个违法行为将触犯国土资源、林业、环保、水利、安监、工商和公安等多个部门的法律法规，这些部门都可以依照部门法律法规履行职责，对该违法行为予以查处。但现实工作中都不易看到对一个矿产资源违法行为被多个部门单位“数法并处”的情形。这就需要当地政府建立一个联合执法机制。这个机制将协调和约束各部门认真履行法律赋予的职责，重拳打击，数法并处。在执法过程中，还可发挥各个部门的特长，取长补短，执法工作将会收到事半功倍的效果。