构建农民工社会养老保障制度的对策建议

2014-09-15 00:53:53  

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民建湖北省委员会

    一、农民工生活养老保障现状及其原因
    目前，绝大多数城市中进城农民工社会养老保险的覆盖面较小、保障程度较低，相应的保障机制和体系发育滞后，大多数农民工群体近乎游离于现有社会养老保险体系之外，只有很小部分农民工有水平极低的社会养老保障。

    造成农民工社会养老保障制度缺失的原因，除了我国二元的社会保障制度因素、农民工群体缺乏组织或利益集团的组织因素、资金因素以及农民工群体的复杂性、多样性及流动性自身因素等原因之外，还存在以下四个方面的主要原因：

    1、一部分雇用农民工的企业参加农民工社保的积极性不高。首先，部分企业本身并未纳入养老保险体系。从企业方面来讲，农民工所在的部分企业并未纳入养老保险体系。因此，农民工即使有参保意愿，也不可能参加养老保险。其次，企业为了降低用工成本，无视农民工群体的社会保障需求。农民工参保进程缓慢的一个重要原因就是，加入养老保险体系的一些企业，特别是“三资”企业和私营企业一味追求利润，不愿意为他们提供养老保险等社会保障。

    2、针对农民工社会养老保险的制度安排不合理。以武汉市为例，该市规定从2007年7月1日起，农民工参保缴费比例调整为28%，单位缴纳20%，个人缴纳8%，其中进入个人账户的为11%（由个人缴纳8%与单位缴纳的3%两部分构成），统筹账户为17%。农民工参加养老保险后，如要离开原用人单位，农民工参保关系只转移个人账户。由于农民工经常流动，离开原来单位后只转移自己缴费部分与企业缴费的部分比例，对农民工而言，企业缴纳的17%的养老金将会“流失”，成为“沉淀资金”。其次，由于农民工群体具有较强的流动性，农民工在一个城市参保的年限绝大多数达不到规定所要求的15年，因此参保连续达15年方可领取养老金的规定，显然构成了农民工参加养老保险的最大障碍。

    3、 相当一部分农民工缺乏社会保障意识，参保积极性低。社会保障属于一种跨时决策，其作用的发挥具有滞后性，而农民工由于生活的贫困和收入的城乡差距，他们进城务工往往是为了增加现期收入，所以生存的选择往往优先于社会保障的选择。对于大多数有一定参保想法的农民工来说，打工较低的收入和参保相对较高的“门槛”是制约他们参保的现实约束条件。

    4、 绝大多数农民工对养老保险的基本情况不了解。相关部门对农民工参加养老保险的宣传推广不足，致使绝大多数农民工不了解相关情况，同时，也没有单位或有关组织机构来动员农民工参加养老保险。武汉市有关部分缺乏对农民工参加养老保险的组织管理，在宣传上也存在着很大的盲区。

    二、建立农民工养老保障制度的对策建议
    （一）推进农民工社会养老保障的弹性制度创新
    农民工养老保障制度的构建，应立足现有的养老保障体系，并尝试进行以下方面的创新：

    1、 建立集体账户对个人账户转移的弹性设计机制。农民工养老保险个人账户采用便于转移的完全积累模式。它的设计与管理必须能够保证能够转移，当农民工流动时，个人账户随同转移到新的城市，按新城市的标准通过折算转入当地农民工养老保险账户。当农民工离开参保地而养老保险关系无法转移时，暂时封存其个人账户，保留社会保险关系，待其达到领取养老金年龄时，将其账户余额转移至本人户籍所在地；未建立农村养老保险制度的，将账户余额一次性返还与本人。

    账户的设计要富有弹性，可以考虑建立集体账户对个人账户转移的弹性设计机制。即随着农民工缴纳年限的累计增长，集体账户的比例逐步转移至个人账户，致使个人账户与集体账户的构成随着缴费年限发生变动，其变动趋势是随着缴费年限的增长，个人账户累计额增多。这样，集体账户对个人账户转移的弹性设计机制使得个人账户的比例越来越大，个人账户的累计金额也越来越多，农民工可以支配的养老金额将越来越充足。

    2、 设立“农民工社会保险保证金账户”与“激励账户”。“农民工社会保险保证金账户”的功能主要体现在当用人单位不能按时缴纳养老保险金时，从账户中扣除该部分资金划入个人账户与集体账户，以维护农民工的社会保障权益。

    “激励账户”的设计初衷是为了引入农民工参加养老保险的激励机制，以提高农民工参加养老保险的积极性，提升养老保障制度运行绩效。其思路为：农民工账户缴费积累年限如果达到规定的年限，若本人愿意，则应该允许其继续缴纳，从下一年开始进入“激励账户”。激励账户不必按最初的缴费比例，可以对其进行适当地调整。

    3、 建立政府补贴的弹性机制。政府应承担起为农民工养老保险提供财政补贴的责任。由于农民工养老保险没有实现全国统筹、省级统筹，只是局限于市级统筹，因此对农民工的补贴可以应由省级财政与市级财政按一定比例承担，并且应以省级财政补贴为主。政府补贴采取“多交多补，少交少补，不交不补”的原则。省、市级政府可以根据本地区不同时期政府财政存在差异的特点，其补贴责任可随经济社会的发展和波动而适时调整，形成政府弹性补贴机制，引导农民工在能力许可的情况下提高缴费能力和缴费水平。

    4、 建立缴费年限的弹性机制。可从两个层面进行操作：首先，农民工缴费年限通常累计达不到15年，因此，在规定缴费年限可以累计的同时，不再对其缴养老保险的年限设限制，自己的缴费年限与日后自己领养老金的年限对应。其次，对那些已经达到退休年龄而缴费年限尚未达到规定累计年限的农民工，如果本人能够继续工作，又有缴费意愿，对其延长缴费年限，推迟领取养老金的年龄。

    5、 养老金领取时间及领取方式采取弹性设计。农民工可以选择在规定初始领取年限时开始领取，也可以选择在其以后的任何时间内领取。在领取方式上，可选择一次性领取，也可选择按月领取。

    6、 建立有弹性的待遇调整机制。对缴费年限超过一定年限的农民工，每超过一年，今后领取时的计发比例相应增加一定比例，相应增加了基础养老金的享受待遇。

    （二）实施“土地换保障”制度，突破农民工社会养老保险参与的资金“瓶颈”
    依据农民工在农村仍然拥有土地使用权这一基本事实，可以进行“土地换保障”的制度安排。其核心是承认进城农民工在让出承包土地的情况下，应当获得收益。“以土地换保障”的运行过程如下：首先，要农民工完全放弃对土地的承包经营权，其经济净补偿或社会保险水平应不低于由自己或其他家庭成员耕种的收益。这是建立农民工养老保障制度的最低成本线；其次，政府允许土地可以继承、转让、抵押；再次，从土地的保障功能中寻求农民工的养老保障基金：对农民工实行承包土地有偿转让制度，将其转让收入全部或大部分纳入农民工养老保障基金，并折算成本人一定年限的个人账户积累额（如5年或以上）。这既可以增加农民工养老保障个人账户的积累，又可以促进农村土地经营规模的扩大。

    （三）加强农民工社保立法工作和政府监督职能
    政府应该加强两个方面的工作，即加强地方立法与监督力度。一方面，关于农民工的养老保障制度要形成法规，并尽快出台，使农民工社会养老保障工作开展有法可依，保证农民工养老保障制度能被公平、合理、有效的执行。另一方面，强化有关政府部门的监督职能。市政府亲身或委托相关部门监督用工单位为农民工买养老保险，并定期检查其为农民工缴纳养老保险的情况；监督检查农民工养老保障基金的征收、管理、运营和使用情况等。

    （四）加强农民工劳动合同管理，规范劳动用工制度
    建立健全农民工合同用工制度，破除妨碍劳动力流动的各种身份界限，形成劳动力市场双方的主体地位。一是依法签订和规范劳动合同，所有用人单位都必须依法与农民工签订劳动合同。劳动保障部门要依法规范劳动合同的签订、续订、变更、解除和终止等各种环节，防止用工行为短期化。二是加大农民工劳动保障监察执法力度。劳动保障部门要对不签订合同、违法解除农民工劳动合同的用人单位，加大依法纠正和行政处罚的力度。另外，要积极发挥工会的作用，或筹建农民工工会，或吸纳农民工加入工会，监督用人单位依法签订和切实履行合同。

    （五）加大农民工养老保障的宣传力度，提高农民工的社保参与意识
    加大宣传力度，让更多的农民工了解现有的政策。政府对此应该制定出相应的现行政策，用农民工喜闻乐见的形式加强他们对养老保险制度知识和运行方式的了解。相关部门可以采取到农民工集中的地方发放宣传资料、开办讲座以及街头宣传、张贴宣传画等形式宣传养老保险政策。另一方面，要特别强调用工单位的责任，要求用工单位必须对农民工宣传养老保险的有关知识，了解农民工参加养老保险的想法。并可以由社保部门通过座谈、讲座、培训等方式，加强与用工单位管理人员之间的信息交流，了解他们的想法，排解他们的顾虑，让用工单位在农民工养老保险问题上真正负起责任来。