关于完善我省农村低保制度的若干建议

2014-09-15 00:54:40  

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湖北省政协《完善农村最低生活保障制度问题》课题组

    推行农村最低生活保障制度（以下简称农村低保），是按照党的十七大关于“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”的要求，保障农村困难群众基本生活，促进农村社会和谐的一项重大举措。我省自2007年全面建立农村低保制度以来，在各级党委、政府的高度重视下，全省农村低保制度实施卓有成效，为保障农村困难群众基本生活发挥了十分重要的作用。为进一步完善我省农村低保制度，按照省政协十届三次常委会专题调研工作的部署，省政协组成专题调研组，在郑心穗副主席的领导下，听取了省农办、省民政厅、省扶贫办的情况通报，并赴荆门市、襄樊市，钟祥市、谷城县及所属乡镇和农村低保对象家庭进行了专题调研。

一、农村低保制度实施基本情况

    我省是一个贫困面较大的中部省份。据统计，2007年全省总人口6070万，乡村人口4000万；全省农村贫困人口573万，约占全省总人口的9.5%，占全省乡村人口的14%；农村贫困人口中，绝对贫困人口（年收入785元）222万，低收入贫困人口351万。

    长期以来，省委、省政府十分重视解决农村困难群众生活问题。早在2004年，全省就开始着手建立农村特困户救助制度。2006年，全省将农村特困户救助对象扩大到110万人，救助标准为人月平10元，省级财政专项安排预算资金1.1亿元。2007年初，省政府将建立农村低保制度纳入为民办10件实事之列。根据国务院要求在全国范围内建立农村低保制度的精神，省政府决定将110万农村特困救助对象全部过渡为农村低保对象。2007年底，全省98个涉农县（市、区）实施了农村低保制度，共核定农村低保对象54万户，124万人，超计划14万人，占乡村人口的3.1%，月人均补助水平30元，平均保障标准达到750元。襄樊市实际保障人数达到11.2万人，超出省级补助资金人数近2万人。2007年省级财政按农村低保对象人均200元标准落实资金2.2亿元，争取中央财政补助资金1.27亿元，各县（市）积极按照省政府的要求落实配套资金6870万元。2008年，省政府又将“农村低保人数从110万人扩大到140万人”列入为民办10件实事之一。年初，省民政厅下发了《关于继续规范推进农村最低生活保障制度建设的通知》，并召开专题会议进行部署。到6月底，全省已完成30万新增农村低保对象申报审批工作，全省农村低保总数已达到146万人，占乡村人口的3.6%，月人均补助标准达到40元。其中，荆门市新增1.1万人，全市保障对象达到6.04万人，占农业人口的2.76%，月人均补助水平51元；襄樊市新增1.35万人，全市保障对象达到12.65万人，占农业人口的3.32%，月人均补助40元。农村低保制度的全面建立，标志着我省以城乡低保制度为基础的社会救助体系的基本建立，成为点亮农村困难群众生活希望的一盏“新灯”。

    二、农村低保制度实施进展顺利

    在农村低保制度实施过程中，坚持公开、公平、公正的原则，一手抓建制，一手抓规范，确保了农村低保制度顺利推进。
    1、各方高度重视，民政部门全力推进。2007年，省委常委会、省长办公会议、省政府专题会议先后3次研究农村低保工作，并出台了《省人民政府关于建立农村最低生活保障制度的通知》。8月底，省政府召开全省农村低保工作会议进行专题部署。地方各级政府都把建立农村低保制度列入为民办实事范畴，纳入了工作目标考核，成立了由政府分管领导挂帅的工作领导小组，及时出台实施文件，研究解决工作中的难题，全力推进农村低保制度建设。荆门市在2006年8月出台文件，率先在全市启动农村低保工作。襄樊市政府也在2007年4月下发了《关于实施农村低保制度的通知》。两市政府都召开了专门会议进行动员部署。全省民政部门把建立农村低保制度作为首要工作任务，周密部署，精心组织，狠抓落实。农村低保制度实施以来，省民政厅先后下发4个规范推进农村低保工作的文件，召开4次专题会议部署和督办。县市民政部门克服工作力量不足、任务重、时间紧的困难，全力以赴做好农村低保工作。

    2、 科学制定保障标准，合理确定保障范围。省政府明确要求，全省农村低保标准底线不得低于国家公布的2006年绝对贫困线标准693元，具体标准由各县市人民政府研究制定。同时要求建立农村低保标准自然增长机制，根据生活必需品的价格变化、经济发展水平、农村居民生活水平等因素的变化适时调整保障标准。如，为缓解基本生活消费品、成品油等价格调整对农村低保家庭基本生活的影响，省民、财两厅先后于2月初、6月底联合发文并安排下达补助资金，要求各地从2008年1月、7月开始，两次按人均10元标准提高农村低保对象补助水平。雪灾期间，我省还给农村低保对象每人发放了30元临时补助。武汉市、襄樊市、荆门市等经济条件较好的县市、城郊区保障标准在800元以上，恩施州、咸宁市等一部分重点贫困县市的保障标准为693元，全省平均保障标准为750元。在保障范围的确定上，强调当前农村低保重点是保障因病、因残、年老体弱、缺少劳动力以及生存环境较差等原因造成生活常年困难的农村家庭。随着经济发展，逐步将符合低保条件的困难家庭全部纳入保障范围。

    3、严格申报审批程序，准确核定保障对象。各地坚持个人申请、村民委员会审核、乡镇人民政府审查、县级民政部门审批、乡村两级公示的程序，做到保障政策、保障对象、保障标准“三公开”。在具体操作中着重把好“四关”：一是把好民主评议关。针对农村家庭收入难以准确核实，但左邻右舍又相互熟悉了解的特点，将审定农村低保对象的关口前移。乡镇普遍成立了分管领导任主任的农村低保评审委员会，村普遍建立了由7-9名村民代表组成的农村低保评议小组，并确定1名村干部为农村低保信息联络员。二是把好入户调查关。在调查核实工作中，坚持“谁入户、谁把关、谁签字、谁负责”的调查责任制度。三是把好审核审批关。县级民政部门按照不低于乡镇上报人数20%的比例进村入户抽查，并实行集体审批制。四是把好公开公示关。对新增农村低保对象，各地统一实行乡、村两级公示制度，对已审批对象在乡镇农村低保固定公示栏和县市财政政务公开网、民政低保网常年公示。为避免公示流于形式，县、乡、村分别设立了监督、举报电话，确保群众反映意见的渠道畅通。

    4、坚持实行分类救助，重点保障特困群众生活。为使有限的农村低保资金发挥最大的效益，各地在认真核定保障对象家庭经济收入的基础上，按照贫困程度、致贫原因及劳动力状况不同，将农村低保对象分成三类，实施分类救助，重点保障特困群众生活。一类是未享受五保待遇、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独对象，2007年保障人数12万人，占保障总人数的9.7%，月人均补助水平达到60元；二类是家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年生活特别困难的对象，保障人数45万人，占保障总人数的36.3%，月人均补助水平达到32元；三类是因灾、因病及其他原因导致家庭主要成员死亡或丧失劳动能力生活困难的对象，保障人数67万人，占保障总人数的54%，月人均补助水平达到18元。

    同时，各地对所有对象一年进行一次全面复查，实行动态管理。2008年上半年，全省已清退不符合条件低保对象1.5万人次。今年，谷城县共取消家庭条件好转的低保对象491户，调增补助水平34户，调减补助水平330户。

    5、积极落实保障资金，全面推行社会化发放。在农村低保资金筹集上，建立了省级为主、地方配套、专户管理、银行代发的资金筹措管理机制。省政府明确：实施农村低保所需资金由省、市、县三级政府共同负担，省与地方按5：1比例筹措落实资金。2008年省级财政继续按农村低保对象人均200元标准落实资金2.8亿元；市县配套资金到位6252万元；同时积极争取中央农村低保补助资金4.5亿元，比2007年增加3.2亿元，增长2.5倍。荆门市本级还专项安排农村低保预算92万元，按人平20元补助所辖县（市、区）。各县市财政部门设立了农村低保资金专户，对上级补助资金和本级预算资金一并纳入专户，统一管理，专款专用。各地民政部门加强与财政和代发金融机构之间的协调配合，通过“一卡通”等方式，由金融机构直接、及时地将低保金发放到户，从制度上、源头上遏制了虚报、冒领。

    6、有关政策相互衔接，注重发挥整体效益。在实施农村低保制度时，坚持做到与现行扶贫开发、临时救助、计划生育、优抚、安置、助学等有关政策相互衔接，充分发挥政策的整体效益，既做到困难群众得到的政策实惠不减少，又避免“低保养懒汉”现象的发生。全省统一规定：优抚对象的抚恤优待金、见义勇为奖金、计划生育家庭奖励扶助金、临时性生活救助金等8大类22项荣誉性、奖励性、临时性补助、救助金不计算家庭收入，此举既保持了与有关救助制度的有机衔接，又方便基层操作。全省统一资助农村低保对象参加新型农村合作医疗，其个人缴费部分由民政部门代缴。从2008年下半年开始，我省还将为农村低保户提供政策性农房保险，保险金额为每户3000元，每户保费9元，由省、县市财政共同负担。荆门市还着力建立1+X救助平台，要求各部门共同为低保对象提供服务和帮助。钟祥市冷水镇凡庙村一组凡一国一家4人，目前每月享受低保金200元。去年房屋改造享受民政部门“福彩安居工程”补助4000元，享受大病救助2000元，春节慰问200元。

三、当前农村低保实施过程存在的困难与问题

    我省是一个经济欠发达的农业大省，也是自然灾害频发地区，有国家扶贫工作重点县29个，由于自然、历史、生理等原因，农村贫困人口规模一直较大，消除贫困形势十分严峻。因此，在我省建立农村低保制度，具有十分重要的意义。它不仅从制度上保障了农村困难群众，特别是孤独、痴呆对象的基本生活，而且及时帮助一部分因病因灾致贫群众度过暂时困境，有利于化解社会矛盾，促进农村社会和谐稳定。农村基层干部、困难群众对此无不称好。从我们调研情况看，各级政府、民政部门特别是乡镇负责同志反映，农村低保制度在实施过程中还存在不少困难和问题，影响该制度效能的充分发挥。这些困难和问题集中表现在以下三个方面：

    1、农村低保保障面偏窄。今年，省政府按照140万人保障规模安排预算，省民政厅根据上年农民人均纯收入将全省分5类地区下达了省级资金补助人数。各地又据此下达乡镇、村保障人数。目前，各地普遍反映保障面偏窄，还有相当一部分困难群众没有纳入保障范围。荆门市反映全市目前还有2.2万农村绝对贫困人口没有纳入保障范围。襄樊市反映全市目前还有5万困难群众需要予以保障。该市所属谷城县反映已保障1.4万人，目前还有近8000人应该纳入保障范围。谷城县石花镇通过调查核实，虽然已保障1914人，但目前还有761人急需纳入农村低保。石花镇杨溪湾村已审批低保对象51人，目前还有30人还在申报要求保障。上述各地保障人数都超过现有保障规模的30%。

    2、保障水平偏低。2007年，全省农村低保人月均补助水平要求达到30元，2008年元月、7月分别按人月平10元标准两次提高补助水平，今年下半年全省人月均水平将达到45元（2008年新增对象一般为30元）。目前，荆门市人月均补助水平达到51元，襄樊市为40元。但两地都反映，目前保障水平还是低了一点，特别是今年物价水平上涨较快，农村生活消费品上涨幅度也很大，需要适当提高补助水平，最好能够达到或接近国家公布的贫困线标准，即人月均60元左右。

    3、乡镇民政工作力量严重不足。我省乡镇机构改革时全部撤消了民政机构，民政干部编制也随之削减。但民政工作始终是存在的，特别是近几年随着城乡低保制度的实施，乡镇民政工作业务量成倍增加。据谷城县石花镇等地反映，目前乡镇民政业务工作量占整个乡镇事务性工作总量的15—20%，大多数乡镇民政工作人员只有1—2人。民政工作不仅繁杂，而且要求高，责任大，很多民政干部反映，现在是凭着一颗良心在做事。谷城县石花镇党委、政府十分重视民政工作，且经济条件较好，目前聘用4人负责包括农村低保在内的民政工作，他们的工资由当地自筹解决，但其他多数乡镇一般都做不到这一点。本次调研所到之处，党委、政府、政协，特别是民政部门、乡镇负责同志反映最为强烈的就是这个问题，调研组也亲身体会到了这一点。长此下去，势必影响民政部门把党和政府有关城乡困难群众惠民政策落到实处。

四、完善农村低保制度的有关建议

    为进一步完善我省农村低保制度，逐步实现城乡一体的最低生活保障制度，促进全省社会和谐，特提出如下建议：
    1、适当扩大农村低保保障面。在全省范围内基本实现应保尽保，即将符合条件的农村困难群众全部纳入保障范围，并且确定适当的保障水平，既能够维持困难群众的基本生活需要，又不致于造成养懒汉或引起不稳定等负面问题，完善农村低保制度的基本要求。2008年6月底，我省农村低保人数达到146万人，比年初计划数增加6万人，占全省乡村人口3.6%（国家统计局公布的我省乡村人口3199万，据此计算保障比例达到4.5%）。根据调研情况看，建议适当扩大农村低保保障规模。理由有以下几点：一是2007年底省扶贫部门登记造册的绝对贫困人口仍然有220万人，这部分困难群众短期内很难脱贫，需要政府给予适当救助。二是目前我省保障面略低于全国及周边省份。截至今年6月底，全国农村低保保障比例达到5%（按国家统计局公布乡村人口计算，下同），中部六省农村低保保障比例达到4.6%，其中：江西省保障150万人，保障比例达到5.6%；安徽省保障186万人，保障比例达到4.8%。近三个月来，全国的保障比例以每月0.1个百分点递增，预计到年底，保障比例将达到5.5%，按此比例计算，我省农村低保人数应达到176万人。三是随着物价上涨和人民群众生活水平的提高，2007年国家绝对贫困标准调整到785元（2006年693元），目前我省农村低保标准平均为750元，已低于国家贫困线，需要作相应调整。保障线提高必然增加一部分对象，加之一部分刚刚摆脱贫困线的困难群众因物价上涨或遭遇自然灾害等原因又重新陷入贫困，全省农村低保规模也应适当扩大。一些市（县）政府、民政部门相关负责同志通过实地调研测算：按我省公布乡村人口计算，农村经济情况较好地区，保障比例应达到3—4%（武汉市目前保障10.4万人，保障比例达到4.0%，基本实现应保尽保）；农村经济欠发达地区保障比例应达到4—5%（宜都市目前保障人数1.2万人，保障比例达到4.2%，基本实现应保尽保）；贫困地区保障比例应达到6%左右（保康县目前保障1.5万人，比例达到6.5%，基本实现应保尽保）。据此推算，全省保障人数将达到180万人。委员们认为，当务之急是进一步扩大保障面，补助水平偏低的问题，待全省扩面工作基本完成以后再着重研究解决。全省扩大保障规模后，也有利于争取中央农村低保补助资金。

    2、增配乡镇农村低保专干。我省乡镇综合配套改革后，取消了乡镇民政机构，工作力量普遍薄弱，完全不能适应工作需要。市、县政府和民政部门都迫切希望加强乡镇民政机构和队伍建设。2007年，省政府明文要求乡镇通过政府调剂或“购买服务”等方式，增加低保专职工作人员，但也只有少数乡镇增加了人员。这也是造成少数地方政策落实不到位，规范化管理水平始终难以提高的关键因素。为此，建议每个乡镇要增加1名农村低保专干，并安排必要工作经费，确保有专人负责，有专项工作经费作保证，推动低保工作向制度化、规范化方向发展，从而不断完善农村低保制度。

    3、农村低保制度起步时间不长，在着力解决当前较为突出的具体问题的同时还应从长远和全局的角度来探索。党的十七大提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求。要完成这项伟大的工程，还有大量艰苦的工作要做。比如，要研究建立与物价波动适当挂钩的城乡低保等社会救助的动态调整机制；要探索农村低保与城市低保如何衔接、统筹的机制；要探索多种社会救助机制以及经费保障渠道的统筹协调问题；要探索把低保制度从基本措施上升到完善的制度和体系的建立并以条例、法律的形式确定下来等等。正在实施的低保制度，不是权宜之计，不是临时性措施，它体现了党的执政理念。为此，建议各级党委、政府在抓经济发展的同时，把“低保工作”放在更加突出的位置，解放思想，大胆创新，在政府职能转变和机构改革中，进一步突出各级政府履行职责的重点，加强直接面向基层群众的“窗口”机构的服务与管理，以确保这项德政工程、民心工程健康顺利实施。