关于进一步做好我省扶贫开发工作的意见和建议

2014-09-15 00:55:42  

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农工党湖北省委员会

    我们高兴地看到，在我省贫困人口多、发展差距大、脱贫成本增加、脱贫任务异常繁重的情况下，我省的扶贫开发工作仍然能走在全国前列，并受到国务院及相关七部委办的充分肯定，成绩实属来之不易。归纳起来，我省的扶贫开发工作具有三大特点、四大亮点、五大创新。所谓三大特点：一是坚持四个结合、实现五个转变；二是突出工作重点、落实扶贫责任；三是广泛动员社会力量，实施扶贫攻坚。所谓四大亮点：一是两类贫困人口明显减少；二是贫困人口的生产生活条件明显改善；三是县域经济发展明显加快；四是社会事业发展明显进步。所谓五大创新：一是改革创新扶贫资金计划分配方式；二是改革创新扶贫项目审批方式；三是改革创新信贷扶贫资金使用方式；四是改革创新劳动力就业技能培训方式；五是改革创新贫困人口监测方式。这些成就的取得，不仅解决了大多数贫困群体的温饱和脱贫问题，更重要的是为全省国民经济持续健康快速发展，为缓解区域、城乡、贫富差距扩大趋势，为政治稳定、社会和谐、民族团结发挥了重要作用，得到老区贫困地区广大干部群众的热烈拥护。

    当然，在充分肯定成绩的同时，也必须看到，困难和问题依然存在，我们认为，扶贫开发工作改进的空间还很大。这些问题既涉及到扶贫政策，也涉及到扶贫工作；既涉及到宏观层面，也涉及到微观层面；既涉及到上级决策层，也涉及到下级执行单位。我们提出七个方面的问题，对这些问题从理论和实践的结合上进行分析，并针对性提出解决问题的对策建议：

    一、在尽可能的条件下，增大扶贫开发资金规模，加大扶贫开发力度
    扶贫资金的整体规模偏小，一直是扶贫开发工作中一个带瓶颈性的问题。仅就2008年的情况看，中央安排我省的财政扶贫资金为3.755亿元，省级配套资金为1.450亿元，两项共计5.205亿元，虽比2007年有所增加，但与巨大的扶贫需求相比，仍然是杯水车薪。而且有数据表明，从全国的情况看，扶贫资金占整个涉农资金的比例在逐步减小，各地的情况基本相似。在资金紧张的同时，扶贫开发任务却在不断加重。根据国家“三个确保”的要求，我省25个国家重点县要在2010年完成2503个贫困村的整村推进任务，两年共需投入财政扶贫资金12.515亿元，按2008年中央和省安排到25个重点县的财政扶贫资金计算，每年资金缺口达3.936亿元。同时，4个省定县到2010年要完成250个贫困村的整村推进任务。

    当然，在这一问题上，客观上存在着比较大的矛盾，一方面国家的财力有限（与国家的整体经济实力相适应），另一方面贫困地区的实际资金需求又很大，以至供需矛盾突出，资金缺口巨大。我们必须注意到这一点，不能奢望扶贫开发资金规模一下子增大很多。同时我们也必须注意到，随着国家财政收入的不断增长，随着科学发展观的进一步落实，用于解决民生问题的财政支出会逐渐增加。事实上，随着2009年中央1号文件的出台，更多的惠农政策将给贫困地区群众带来福音。因此，财政扶贫资金的规模应随着财政收入的增长而同步增长，随着GDP的增长而同步增长，随着整个涉农资金的增长而同步增长。甚至可考虑通过立法将上述原则加以确定。只有这样，提高扶贫标准、扩大低保覆盖面才会有可靠的政策支持和坚实的法律保障，财政投入不足的问题才会逐步得到缓解，贫困地区与发达地区的差别才不致继续扩大。

    二、改革扶贫资金的分配与管理体制，提高扶贫资金的使用效率和效益
    事实上，省里对财政扶贫资金的分配与管理方式进行了较大幅度的改革：将计划资金按因素法直接切块到县市，减少了中间环节，而资金的使用与扶贫项目挂钩，项目则实行县市申报、市州核准、报省备案的管理方式。由此，县（市）政府在项目的选择上有较大的自主权，也就在相当程度上把握了所分配资金的使用权，从而保证了资金的使用效率和效益。略显不足的是，在管理体制上、在制度安排上，市（州）一级的职能稍显薄弱，应适当加强市（州）一级扶贫工作部门的管理权限，从而增强其在项目的申报、实施以及资金的安排、报帐等环节上的管理和监督作用。同时，为加强对扶贫资金的审计和监督，应进一步完善财政扶贫资金绩效考评机制，完善扶贫项目验收考核机制，并充分运用这些考核结果。此外，社会帮扶资金的分配与管理也不同程度存在一些问题。例如，省直（包括中直）部门的对口帮扶和定点帮扶资金，以项目为载体，采取按部门（或行业）对口下达的方式，每个部门都规定了资金的具体用途和考核验收标准，由此资金的使用受到行业或部门的限制。其结果是，扶贫资金条块分割，资出多门，不利于资金的整合使用。对此，应作相应的改革和调整，改革的基本思路是：将该类资金分成两部分，一部分仍然以项目为载体按部门或行业对口下达，继续发挥省直部门的积极性，另一部分则视同财政性扶贫资金，直接拨给县（市）政府，由县（市）级政府统一调度，集中使用，力求解决投入分散与重复建设问题，以提高扶贫资金的使用效率。当然，对该项资金的使用要加强监督和管理，以确保用在刀刃上，防止低效和浪费。

    三、扶贫开发工作不仅要致力于解决贫困人口的温饱和脱贫问题，更要扶持贫困人口、贫困地区增强自我发展能力，逐渐走上可持续发展之路
    我省的扶贫开发工作始终坚持开发式扶贫方针，这里的开发不仅指自然资源开发，还包括人力资源开发。如注重贫困劳动力转移培训、努力提高其职业技能等，且这方面工作卓有成效。值得一提的是，起始于2004年的“雨露计划”，为促进贫困劳动力转移、推动贫困地区发展发挥了重要作用，堪称是一德政计划、惠民计划。今后应进一步提高补助标准，健全培训网络，扩大培训规模，提升培训质量，走出一条普惠性和质量效益型相结合的转移培训新路。在致力于技能培训的同时，还应辅以文化、纪律、礼仪等方面的培训，以增强培训对象的整体素质，为他们就业转移全方位夯实基础。古人云：“授之以鱼，不如授之以渔”，国内外成功的经验无不证明最有效的扶贫莫过于提高贫困地区人口的素质，增强贫困地区的自身造血功能。因此，在扶贫资金规模不断增大的情况下，应以更快的速度加大贫困地区教育和文化投入，不仅着眼于他们劳动技能的培训提高，而且要关注他们基础文化素质的增强，关注他们思想观念的转变，振奋他们奋发图强的精神，使其尽快建立主要依靠自己脱贫致富奔小康的思想和信念，消除等、靠、要的不良思想和习惯，坚决避免越扶越懒、越扶越贫的现象发生。政府及相关部门应将教育扶贫和文化扶贫作为今后扶贫开发工作和社会主义新农村建设的一项重要任务，摆上重要议事日程，锲而不舍地抓下去，作为改变贫困地区落后面貌的根本之策、长远之策。

    四、扶贫搬迁要作为今后扶贫开发工作的一个主攻方向之一，力度要更大一些，步伐要更快一些
    扶贫搬迁是扶贫开发工作的一个重要方面，是地处恶劣环境中的贫困人口改善生存和发展条件、尽快实现脱贫的一个必要途径。这一工作已有良好的基础，但仍然有较大的改进空间。从我们对恩施州和黄冈市的调研情况看，90%的贫困人口集中在边远高寒的深山区、干旱缺水的石山区、资源匮乏的水库移民区。这些地方自然条件十分恶劣，加之基础设施薄弱、社会发育程度低、生态极其脆弱，脱贫难度大，脱贫成本高，只能依靠迁移外地摆脱贫困。

    目前，我省的扶贫搬迁面临两大难题：一是搬迁计划规模偏小、搬迁步伐缓慢；二是补助标准偏低，搬迁效果打了折扣。就全省的情况看，近几年来每年的搬迁计划稳定在1万户4万人，并没有逐年增加。按此速度进行，即便每年圆满完成计划任务，全省的搬迁脱贫任务也难以在规定的时间内实现，亟需加快扶贫搬迁步伐。再看扶贫搬迁的补助标准，尽管每年在提高，但现行的补助标准也仅为人均1500元，户平6000元。根据《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强扶贫开发工作的决定》（鄂发\[2009\]8号）精神，2010-2012年将提高到人平2000元，户平8000元，这个标准仍然难以支撑实际需求。一般农村新建房屋需要投入2至3万元，真正的贫困户由于后备资金不足，无法享受搬迁政策，有时实施搬迁反而形成新的债务，加重了他们的贫困。所以这项为穷人打造的政策实际上让“富人”得了实惠。此外，资金拨付迟缓也是影响扶贫搬迁的一个不可忽视的因素，由于资金到位迟，搬迁农户在实施搬迁中缺乏建设和启动资金，在很大程度上影响了农户搬迁的积极性。值得指出的是，就扶贫搬迁的形式而言，有些地方的情况例外，比如黄冈市，除一些大型建设项目外，真正需要搬迁的并不多，更多的需要就地改造危房。

    针对上述问题，我们建议：随着国家和省级财力的不断增强，应逐步增加扶贫投入，增大扶贫搬迁计划规模，加快扶贫搬迁步伐。同时，要逐步提高扶贫搬迁的补助标准。可考虑整合林业、残联等部门的搬迁政策和资金，使补助标准能有显著提高，使其在房屋搬迁中发挥主要作用。并预拨一部分启动资金，以提高扶贫搬迁的效率和效益。再者，应根据各个地方的实际情况，采取因地因户制宜、分类搬迁的模式。黄冈市所采取的“整体搬迁、集中安置；危房改造、就地安置；特困搬迁、联合安置；散户搬迁、插花安置；建设搬迁、异地安置”等多种扶贫搬迁模式值得借鉴和推广。就黄冈市的情况看，重点应放在贫困户的危房改造上。

    五、积极鼓励和引导社会力量广泛参与，形成扶贫开发的强大合力
    我省的大扶贫格局在逐渐形成。除了政府这一扶贫的主渠道外，还广泛动员社会力量参与扶贫开发工作：有省直部门和中直部门的对口帮扶和定点帮扶，有党员干部个人的结对帮扶，还有社团组织、民营企业、能人大户的捐助帮扶。当务之急是要认真落实中共中央2009年1号文件关于“继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用”的精神要求，继续扩大社会帮扶阵营，凝聚全社会力量构建大扶贫格局。

    首先，应激发知识分子的社会责任感，引导他们关注和扶助贫困地区和贫困人口，在这方面印度的知识分子做得很好，值得我们借鉴和学习。可以发挥大专院校、科研院所工作人员的扶贫积极性，其扶贫的形式和途径是多方面的，既可以是集体形式，也可以个人名义，既可以直接捐资扶贫，也可以通过提供服务扶贫。例如，高等院校和科研院所可以就我国的扶贫开发政策和扶贫开发工作进行立项研究，为决策部门和执行单位提供政策和工作建议。对此，省政府应设立专项基金予以支持。同时，还要积极鼓励高等院校和科研院所的知识分子直接参与贫困地区的扶贫开发工作，利用暑期或其他长假赴革命老区和贫困地区，开展社会调查和社会服务，为地方经济和社会建设献计出力。其次，要以市场化运作方式引导社会力量投资扶贫开发建设，采取租赁、承包、合资等多种形式，参与贫困地区治山、治水、旅游等综合开发和科技扶贫，推进革命老区、贫困地区加快发展。目前，省扶贫办大力推进的“村企共建”工作，是引导企业开展定点帮扶的一种新尝试，应常抓不懈，抓出成效。其三，要以政治荣誉（如冠名权等）激励企业家、社会名流、先富起来的农民以及所有热心公益事业的人士为扶贫开发工作捐款、捐物，包括帮助贫困地区的农民开发产品、开拓市场、作融资担保、进行技术培训等。为此，要通过各种媒体积极宣传引导，努力营造企业、慈善机构、爱心人士踊跃参与扶贫帮困的社会气氛。此外，省政府及相关部门要进一步加大协调和争取力度，引导东部发达地区、发达城市对口帮扶我省的贫困地区（县、镇、村）。

    六、千方百计巩固脱贫成果，把返贫率降低到最低程度
    近年来返贫现象比较严重，返贫比例达到10%左右。其主要原因在于两个方面。一方面贫困地区自然条件差、基础设施薄弱、社会发育程度低，具有生态脆弱性、政治敏感性和地域边缘性的特点，脱贫难度大；另一方面贫困人口自我脱贫能力弱，抵御各种风险的能力差，脱贫的基础薄弱，即使一时解决了温饱，但一遇自然灾害、身体疾病、市场风险、子女上大学等问题，不少人又会饱而复饥、暖而复寒。2008年初遭受雨雪冰冻灾害，并受生猪价格下滑、蛆柑事件和金融危机等影响，全省返贫人口达60万人左右。

    如何最大限度地抵御各种风险，把返贫率降到最低程度，直接关系到扶贫工作的成效。至少可以从三个方面加强工作。一是指导各地加强整村推进后的继续管理，增强贫困群体自我积累和自我发展的能力，加强对扶贫对象脱贫后的跟踪服务工作，继续关心他们的生产和生活，确保他们的生活水平稳定中有提高。二是建立和完善应急机制。对各种可能出现的危机和风险，省、市州、县层层都要有应对预案，并在年初分配省级财政配套资金时预留一定比例作为应急资金。三是加强贫困地区脆弱性研究。请有关专家和部门共同开展自然灾害与扶贫开发研究，以进一步寻求扶贫开发规律，提高贫困地区应对自然灾害的能力，进而提高扶贫开发效益。

    七、从实际情况出发，切实把握“整村推进”的建设标准和实际效果
    实践证明，“整村推进”的扶贫开发方式是行之有效的，必须继续坚持。在“整村推进”的过程中遭遇各种困难和问题，一定程度上影响了“整村推进”扶贫开发方式的质效。主要困难和问题是，财政扶贫资金投入严重不足，地方政府又无力配套，导致“整村推进”的建设标准和实际效果大打折扣。我们认为，如果扶贫资金无法按标准到位，宁可适当放慢整村推进的速度，也要保证“整村推进”的质量，否则，会失信于民。

    按照“三个确保”的要求，“整村推进”至少应从四个方面改进工作。第一，在财政扶贫资金未能显著增加的前提下，应将财政扶贫资金、以工代赈资金、各项涉农资金和帮扶资金整合起来，用于整村推进的项目建设。确保整村推进标准不降低，以从根本上整体改变重点贫困村的落后状况。第二，整村推进的重点要放在发展生产上，发挥比较优势，培育特色产业。具体而言，要以发展生产、提高能力、增收脱贫为中心，大力实施产业化扶贫，重点扶持产业扶贫龙头企业。为此，投入整村推进的财政扶贫资金，相当部分应用于扶持发展特色支柱产业，建立贫困群体长效增收机制。第三，基础设施建设一定要坚持打破地界、集中连片、整体推进和大集中、小分散、高效率、广受益的原则。同时须指出的是，基础设施的建设不可能一蹴而就，不能占用过多的财政扶贫资金，不要形成新的村级债务，只能分轻重缓急，逐步到位。同时，还应把整村推进与新农村建设紧密结合起来，一并规划和实施。目前，普遍把行政村是否实现“四通”（通电、通邮、通电话、通广播电视）或“五通”（通电、通邮、通电话、通广播电视、通路）作为一个重要的考核和评判标准。其实，从需求层次上讲这几通并不是平行的，如通电话、通广播电视相对而言并不是生活所必须，依据量力而行的原则，可以缓一步实施。第四，有些项目的建设要依据地方的实际情况来决定取舍，不能搞一刀切。如沼气池的建设以及资金配套政策就不宜搞千篇一律。就黄冈市而言，由于各方面原因，群众养猪的并不多，即便建起了沼气池，利用率也不会高。省里却硬性规定每个县要拿出175万元扶贫资金来建设沼气池，群众的积极性不高，意见也很大。