关于对政府重大投资项目实行绩效审计的建议

2014-09-15 00:56:07  

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民建湖北省委员会

    为有效应对国际金融危机冲击、保持我国经济平稳较快发展，从2008年底开始国家实施了一系列大规模的经济刺激政策，作出了4万亿投资的重大决策。如何通过这些投资项目，实现扩内需、促增长、调结构、惠民生的投资效益，是当前政府及广大民众共同关心的热点问题，而对政府重大投资项目实行绩效审计是保证投资安全、提高投资效益的重要途径。

    一、政府重大投资项目实行绩效审计的困难及其分析
    1、绩效审计的地位不明确影响其独立性。随着我国民主法制的日益建立健全，目前政府投资活动中存在的严重违纪违规、经济犯罪问题在逐渐减少，但是因盲目投资决策造成的资源浪费，高投资形成的国民经济的高速度低效益且重速度轻效益问题依然存在。产生这些问题，是由于政府投资项目管理模式落后；政府投资项目的决策、管理、机制不到位；重视项目争取、轻视项目管理依然存在；政府投资项目的监管水平和效率不高等。目前审计人员虽然在审计严重违纪违规、经济犯罪行为时可以理直气壮地提交纪委、检察等法办机构查处，但是对于政府管理责任造成的失误及低效率等问题则由于受制于政府管理者而无法也不便追究，因为我国《审计法》对此未予专门的授权。目前我国《审计法》除了在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督外，并没有在审计职责中对绩效审计职责作出规定，公开、公示、追究制度也没有明确规定。绩效审计的地位不明确，缺乏充分、具体的法律依据，审计人员在开展活动的过程中困难重重，所做的工作也难以获得认同。绩效审计缺乏独立性，严重影响了绩效审计活动的开展。

    2、平面型的政府监管体系制约了绩效审计活动的开展。政府投资项目涉及决策、规划、设计、招标、采购、施工、监理、资金拨付与使用、运营等诸多环节，涉及我国政府众多部门的管理监督。实践中，存在多头监管、责权划分不明确、部门之间配合不协调、责任落实不到位的问题，在这种情况下，政府只好寄希望于审计机关，要求其对政府投资项目进行跟踪审计。同时，我国行政型的审计体制使审计机关与其他政府部门同属于政府机构。这种同级关系，使得审计机关的审计活动局限于采购、施工、监理、交付使用等建设过程环节，主要对其进行合规性的财务审计，而不便于对事前的决策、规划和设计及事后的运行进行评价，因为事前的决策、规划和设计及事后的运行涉及同级政府部门的管理水平。在这种平面型的政府监管体系下，审计机关与政府其他部门处于同级关系，只能对建设过程中所涉及的下级单位的活动进行财务审计监管，难以对同级政府部门的活动实施监管。而对事前的决策、规划和设计及事后的运行效果的审计评价却是绩效审计区别于合规性财务审计的关键，因而也制约了政府投资项目绩效审计活动的进行。

    3、审计体制以及有关的法律、法规建设滞后。当前，审计人员在开展政府投资项目绩效审计活动时，感到调查取证、收集资料困难；对政府投资项目绩效审计情况也只是作为执行情况的说明随同同级审计工作报告一并提交给人大常委会，没有单独报告审议并向社会公众公开、公示；社会对政府投资项目的绩效审计价值的认同也不够。这些问题的存在，除了我国《审计法》未予授权外，还由于我国审计机关与其他政府部门同属于政府机构，这种行政型的审计体制产生的同级关系，影响审计机关以独立身份对政府投资项目涉及决策、规划、设计、招标、采购、施工、监理、资金拨付与使用、运营等诸多环节进行全过程、全方位的审计监督。

    4、繁重的财务审计影响绩效审计活动的开展。由于传统的财务审计工作量过大，耗费了政府审计机构大量的人力、财力和时间，使审计机关陷于日常的过程监督，做了大量应由相应政府管理部门该做的监督工作，这种跟踪审计实质上又是一种内部审计，是政府内部的一个部门对另一个部门的活动进行的审计，这种过程监督即合规性的财务审计。政府审计机关承担着繁重的合规性审计，而没有更多的精力投入真正的绩效审计活动，不能对项目的经济性、效率性与效果性进行全面系统地分析评价，并从宏观的角度评价政府投资的效益，由此忽视了政府投资的真正目的。

    5、审计人才结构单一。政府投资项目绩效审计的对象千差万别，并涉及公共资源管理和运用的经济性、效率性和效果性的分析、复查、评价，因而对审计人员的要求也较高。绩效审计需要具有经济学、管理学、工程学、环境科学等有关学科知识，并有实践经验的人才来担任。而目前审计机构绝大多数是由审计、财务、会计人员构成，缺乏与绩效审计任务所要求的恰当充分的专业技能人才。因此单一的审计人员结构也不能保障政府投资项目的绩效审计评价活动的有效进行。

    二、对政府重大投资项目实行绩效审计的对策建议
    1、改革国家审计体制，加快绩效审计活动的立法。目前在我国还不能全面实施绩效审计的情况下，我们认为，绩效审计应以政府重大投资项目作为突破口。以此为突破口，在人大设立政府重大投资项目审计监督委员会，审计机关由该委员会直接领导，是该委员会的办事机构，接受该委员会的指导对政府投资项目实施绩效审计。“政府花钱，人大监督”是我国宪法赋予人大的神圣职权，同目前基本属于政府部门之间的政府内部审计相比，来自人大的外部监督将防线前移，更有利于政府投资项目的监管。另外，应在我国的《审计法》或相关法律、法规中对国家机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标、公开、公示制度等内容以法律形式固定下来，这样才能在最大的程度上保障国家审计的独立性和权威性，为政府投资项目绩效审计的开展提供良好的法律环境。

    2、建立“多元化”的立体型监督体系，理顺政府各部门的监督关系和监督职能。以“多元化”的立体型监督体系代替目前的以多部门为主体的平面型的监管体系，理顺政府各部门的监督关系和监督职能。政府各部门对政府投资项目各负其责，对项目进行初次监督，政府审计机关则从日常的过程监督中解脱出来，主要对政府各部门涉及的政府投资项目的监管职责实施全过程、全方位的再监督，并对政府各部门履行责任情况进行评估。因为绩效审计主要是对管理或运营的结果的审计，结果导向（事后审计）是绩效审计的最基本（主要）模式。

    3、政府重大投资项目的绩效审计报告应单独提交人大审议并予以公示。绩效审计报告出具后，政府审计机关应当通过各种新闻媒介，以新闻发布会、公报、公告等形式，向社会公布其绩效审计结果。审计结果公告，是政府或审计机关主动向社会公开对政府相关部门和利益相关人管理和使用公共资源情况进行政府审计的结果的一种制度安排。从世界范围看，积极推行审计结果公告制度已成为一种国际通行做法，成为保障政治民主和公共受托责任有效履行的关键措施，是现代审计的一个标志性特征。但是，在目前我国专门的绩效审计未得到《审计法》授权的情况下，审计报告可以向人大提交，接受人大监督，扩大其影响，来提高公众的认同度。为了反映政府重大投资项目完成后的整体投资效益，需要在项目完成运行大约一年后，进行整体的绩效审计，并将其提交人大，由人大组织有关专家进行专门评价，以取得更好的监督效果。

    4、结合财务审计开展绩效审计，提高政府投资项目的投资效益。目前对政府投资项目的监管已实施了合规性财务审计，而专门的绩效审计未得到国家法律的专门授权，因此在实践中，只能结合财务审计开展绩效审计。审计机关对政府投资项目的审计除了跟踪审计的过程监督，还要对项目的最终结果进行分析评价。有些政府投资项目投入的政策性强，主要作用是有助于宏观经济的调控，项目本身投入的效益相对低，但是其宏观效益较高。这种宏观效益能够通过绩效审计的效果性要求从经济效益、社会效益、环境效益三方面来评价。如重大基础设施的交通项目完成运行一年后安全通过率、容量，污水处理工程完成后的污水处理能力及水源的清洁度，社会事业发展项目完成后提高了多少人的文体活动水平等。还有技术改造和科技创新资金资助中小企业的项目完成后，中小企业产品的市场占有率提高了多少，新产品开发成功率达到多少，本地区中小企业发展水平在全国上升了多少位，并与资助前的相应指标进行比较等。结合财务审计开展绩效审计，提高政府投资项目的投资效益，既符合我国的实际，又能充分地利用审计资源，有效地开展绩效审计活动。

    5、加强绩效审计复合型人才队伍的建设。多元化的审计人员结构是绩效审计有效开展的基本保证之一。要加强绩效审计复合型人才队伍的建设，人才队伍的建设除了对现有审计人员进行培训、引进多学科专业人才外，要尽快建立绩效审计专家库，借助社会力量来优化审计人员结构，建立一支与绩效审计相匹配的高素质审计队伍，满足政府投资绩效审计活动的需要。