关于推进我省长江经济带城镇化建设的调查与建议

2014-09-15 00:56:48  

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农工党湖北省委员会

    实施湖北长江经济带新一轮开放开发，是省委、省政府深入贯彻落实科学发展观、统筹区域协调发展的重大决策，是加快构建中部地区崛起重要战略支点进程的战略举措，其核心工作是推进我省长江经济带新型工业化和新型城镇化建设。为此，农工党湖北省委会调研组于5月初分别赴黄石和荆州两市，采取听取部门汇报、组织专家座谈、深入实地考察等方式，围绕我省长江经济带城镇化发展的现状、制约地方城镇化建设的困难和问题、长江沿岸地区城镇化布局的调整优化等专题，进行了深入调研，现将有关情况报告如下:

    一、我省长江经济带城镇化建设取得的成绩
    1、小城镇迅速崛起，一批特色城镇成长为新的区域中心。涌现出了宜昌龙泉、荆州容城、阳新富池等一批各具特色的明星城镇。小城镇已经成为全省农村二、三产业发展的中心、产品加工和集散的中心、务工经商农民集聚的中心，成为湖北农村经济社会发展的主要载体和重要支撑。

    2、城乡融合步履稳健，促进了农村经济发展方式的转变。近几年，各地通过加快现代农业建设，促进生产发展、农民增收，为新农村建设奠定了坚实的产业基础，同时实施一批农业重点工程建设，促进发展方式转变。主要体现在全省乡镇企业正迅速突破“三就三为”（就地取材、就地加工、就地销售，为生产、为生活、为市场服务）的分散布局模式，向农村小城镇、工业小区集中。一批经济发达的乡镇以企业为支撑，把发展工业小区与小城镇建设紧密结合起来，进一步推动了城镇化的发展。

    3、城镇的园区建设，吸纳了大量农村剩余劳动力。近年来，我省农村劳动力转移总规模已超过1000万人，其中跨省转移700万人。去年全省乡村从业人员总数超过2000万人，比上年增加48.16万人，其中农业劳动力为35.92万人，同比下降1.6%;非农业劳动力达到20.45万人，同比增加7.8%。小城镇及园区的迅猛发展，使城镇吸纳就业、集聚人口的能力快速提升。

    4、城镇面貌有较大改观。近年来，我省的城镇基础设施发展较快，长期困扰的行路难、饮水难、入厕难、乘车难、住房难等问题得到显著改善。特别是高速公路、区域性供电设施等更是发展迅猛，城镇间的相互联系进一步增强。如黄石市，2009年全市投资3.78亿元完成各类水利工程1800处，解决了10.88万人饮水安全问题；投资3亿元实施高产农田建设和低丘岗地改造18.2万亩，减少贫困人口3.4万人。

    二、我省长江经济带城镇化发展中存在的突出问题
    1、城镇规模偏小，经济实力不强。在我省长江沿岸的大多数地区仍然停留在“小镇区、大农村”的阶段，城镇平均人口偏少，很多建制镇人口不足1万人。由此，人口规模小，产业不集中，难以形成支柱产业，导致经济实力弱、发展后劲不足。以荆州市为例，除中心城区超过50万人以外，6个县市城区人口均小于20万人，乡镇镇区人口规模基本都在5万人以下，而且74%的乡镇镇区人口小于1万人，从城镇规模等级结构看，缺少中等城市，重点镇规模偏小。

    2、行政区划变动频繁，中心城镇带动作用不强。近年来，我省行政区划变动频繁，致使原有的一些中心城镇偏离了地理或行政中心，新的中心城镇又没有发展成熟，导致中心城镇带动作用明显减弱。如荆沙合并后，地区行政区划出现较大调整，中心城市偏离地理中心，加之交通联系不便，造成中心城区与东、南部城镇联系较弱，对城镇辐射带动作用不强。

    3、城镇空间分布结构不合理。由于地理自然条件的限制和长江防洪的需要，我省长江沿岸地区普遍在市域空间层面上存在城镇分布不均衡的状态。以荆州市为例，长江以北城镇密度高于长江以南地区，长江防洪堤以内地区的城镇数量和密度均高于防洪堤以外区域。在长江防洪堤以内区域，由于地处平原水网地区，城镇分布相对较为均衡。

    4、城镇产业层次低，二、三产业发展滞后。多数城镇属于自发形成的传统农业服务型的行政中心，结构单一，资源优势尚未真正转化成商品优势和经济优势，缺乏产业支撑。城镇产业发展基本上以农业尤其是种植业为主体，二、三产业比重很小，总体产出功能不高，经济效益低下。特别是饮食服务业、商品零售业等第三产业仍处于落后状态，信息咨询、技术服务、文教卫生、金融保险等高层次的行业比重偏低。农产品加工率不足50%，低于全国平均水平。农产品加工值仅相当于江苏的64%、广东的51%、山东的41%。

    5、城镇环境设施不全，生态污染严重。随着城镇人口的迅速增加，生产规模的急剧扩大和居民消费水平的不断提高，城镇废水、废气、废渣不断增加，噪声加剧，环境污染严重，影响居民的健康。在建制镇中，只占33.7%的镇具有工业废水的专门处理装置，居民生活垃圾及时清运的镇只占49.4%，加上农业废水和生活废水废物总量增加，造成城镇周围的大部分水体质量在三类水以下，与此同时，大气、土壤、生物等方面的污染也比较严重。

    三、制约我省长江经济带城镇化发展的主要原因
    1、城市规划相对滞后。我省长江沿岸大多数地区都存在总体规划及城市规划与形势发展要求不相适应的问题。城市规划的统筹性不够强，由于规划、国土、房产、城管等部门在规划及其实施以及政策研究等方面未能形成统一有效的协调机制，规划工作存在政出多门的情况，远未做到“规划一张图，审批一支笔，管理一盘棋”，各类信息资源的共享及衔接不够，在相同的空间制定了不同的规划，规划成果不能有效地指导规划实施，造成空间资源的浪费。

    2、城镇建设资金投入不足。建设资金不足是制约我省长江沿岸地区城乡基础设施建设的重要瓶颈。仅就交通而言，“十一五”期间省交通厅对地方项目全面实行定额补助投资方式，补助的资金一般仅为项目总投资的30%，其他的大部分资金需要地方政府自筹或通过招商解决。以黄石市为例，由于公益项目自筹资金总量大，各级政府筹资困难，致使很多项目难以启动。同时，由于城乡基础设施经营类建设项目投资金额巨大，收益周期较长，导致很多投资商举棋不定，招商引资难以达到预期效果。此外，规划工作经费匮乏，每年在规划编制、宣传、新技术应用、城市勘察、城市测量上的资金投入也比较少。

    3、城镇产业结构不合理。农业在地方经济中比重较大且农业产业化程度偏低，工业在地方经济中所占比例偏低且工业化水平不高，对城镇发展支撑力度不够，从而推进城镇化的动力不足。以荆州市为例，荆州地处江汉平原腹地，属于全国粮食主产区之一，农业占GDP总量的30.1%，客观上造成了农村人口比重较高，而且农业产业化程度较低，农产品加工业比重偏小，对城镇发展的带动力不够；工业占GDP总量的33.8%，工业吸纳的就业人口有限，限制了农村剩余劳动力向城镇转移，很大程度上制约了城镇化进程。

    4、乡镇经济实力不强，聚集效应不足。目前，我省多数镇级政府的财政属于“吃饭财政”，政府财力十分有限，在城镇基础设施建设上投入普遍较少，加之乡镇融资能力较弱，致使建设资金短缺，城镇建设的集聚效应难形成。同时，引进企业的规模普遍较小，企业市场竞争力不强，在一定程度上制约了小城镇的建设规模。如目前我省有食品生产加工企业2.5万余家，其中一半以上落户中小城镇，但70%以上是10人以下的小作坊，产品质量不稳，市场竞争力弱小，缺乏聚集效应和规模效应。

    5、乡镇科技创新水平低，创业领头的人才不多。随着新农村建设的逐步推进，乡镇经济社会的发展越来越离不开科技人才的支撑。然而，我省乡镇普遍缺乏既懂现代科学技术、又会经营管理的开拓型技能人才。虽然近两年有大批大中专毕业生选调下乡，但作用还没有充分发挥，对城镇建设的作用近乎杯水车薪。与此同时，由于小城镇的生产条件和生活环境较差，加之留住人才的机制不够健全，现有人才常有流失。

    四、推进我省长江经济带城镇化建设的政策建议
    1、壮大完善区域性中心城市。目前，我省长江经济带武汉、黄石、宜昌、荆州等区域性中心城市发展不够，实力较弱、质量不高。因此，要壮大上述城市的经济实力，完善区域功能，增强辐射能力，实现突破性的发展，使其真正成为带动所辖区域发展的“领头雁”。

    2、积极发展中小城市。我省长江沿岸地区中小城市数量较多，规模虽然不大，但分布较广，具有城乡易于融合、城市特色易于塑造、城市建设易于开展、个性化特征易于体现的特点。要进一步发挥这些中小城市的优势，提升其城市功能，将其建设成为环境优美、特色鲜明、产业优势明显、适宜人居住的新型城市。

    3、择优培育中心镇。小城镇的发展必须具有适度规模，城镇过小会出现诸多问题，如基础设施不易配套、资源难以有效利用、就业岗位难以扩大等。因此，要变“重点发展小城镇”为“发展重点小城镇”，选择基础条件好、区位优势明显、发展潜力大的建制镇加快发展，使其规模能达到3—5万人，以增强对广大农村地区的辐射带动作用。

    4、引导城镇密集区有序发展。目前，区域间的竞争，已不再表现为几个单一的城市，而是更多地体现在城市组群上，发达的“长三角”、“珠三角”莫不如此。目前，我省长江沿岸武汉、宜昌两市的周围城市相对密集，人口和产业比较集中，有的已形成连绵发展态势。要加以积极引导，实行合理分工，优势互补，互通有无，避免重复建设，促进区域基础设施共建共享，实现城镇的地域空间集聚，并做到有序发展，使这些城镇密集地区率先基本实现现代化，并引导全省全面步入小康社会。

    5、继续致力于消除人口自由流动的政策障碍，积极倡导灵活的就业方式。在小城镇户籍制度改革取得突破以后，下一步政府应着力于大中城市的户籍制度改革，尝试用市场杠杆来调节和引导人口在城乡之间的流动，同时设法解决农村富余劳动力涌入城市后带来的各种各样的问题，积极推进社区服务产业化，由此可在相当程度上缓解劳动力供需之间的突出矛盾。

    6、控制大城市工业用地指标，迫使企业迁移到地、县甚至乡镇。建议省政府通过减少大城市工业用地指标的方式，引导甚至迫使企业迁移到地、县市以及乡镇，这一企业迁移举措无疑离不开大中城市地方政府的支持。为此，需要出台一些鼓励政策，包括降低企业迁出地的税收任务等。将大城市逐步发展成为政治、文化、科研开发、金融、商业中心，而将制造业逐步从大城市迁移到中小城市与乡镇。

    7、对转移到中小城市、乡镇就业定居的农民给予适当的补贴。对转移到中小城市、乡镇就业定居的农民特别是全家迁移的农户，若已有固定职业，应给予其适当的住房补贴，并参加城镇社会保障体系，以便让他们长期定居，实现劳动力真正转移。

    8、进一步鼓励乡镇民营企业与乡镇集体企业的发展。积极扶持乡镇兴办农产品深加工企业，大力推进为大企业加工配套的乡镇企业的发展，从而就地消化部分农村劳动力，加快农村发展。浙江、江苏等沿海省份最初都是依靠乡镇企业的发展实现农村经济繁荣和农民富裕，这方面已有非常成功的经验，我们可以借鉴并发扬光大。

    9、发展乡镇医疗、文化、教育事业，改善居住环境。政府应加大对乡镇的转移支付额度，发展乡镇医疗、文化、教育事业，逐步改善农村乡镇的居住环境，将农村乡镇发展成为人们向往的居住地，缩小地域差别、城乡差别。同时，还可以为大中专毕业生提供一部分就业岗位，尤其是有利于吸引来自农村的大中专毕业生返乡就业。

    10、完善农村金融服务体制，拓宽小城镇投融资渠道。加快小城镇建设，资金是关键。为此，一是要充分发挥市场筹资功能，拓宽城建投融资渠道，推进小城镇土地资产经营和基础设施市场化建设，促进投资主体多元化发展。二是要积极发挥政府的宏观调控作用，切实维护市场秩序，保障小城镇建设健康有序地发展。三是要按照“谁投资，谁受益”的原则，推动民间资本参与小城镇基础设施的投资、建设和经营，逐步走上主要依靠社会资金建设小城镇的轨道。