完善破产立法 优化法治化营商环境

2021-11-09 17:46:17   来源:人民政协报   作者:李春生  

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前段时间，昔日4轮融资总额高达84亿元的“造车新势力”，拜腾汽车关联公司——南京知行新能源汽车技术开发有限公司因被申请破产重组引发关注。

有数据称，中国每年约有100万家企业倒闭，平均每分钟就有2家企业倒闭。8000多万中小企业，平均生命周期只有2.9年，存活5年以上的不到7%，10年以上的不到2%。如何通过优化法律程序让破产企业有序退出市场，让有价值的破产企业凤凰涅槃进入重整存续经营，是优化法治营商环境需要解决的重大课题。

为此，作为市场经济的一项基础性法律制度，破产制度是经济运行与市场信用的重要保障。完善破产制度对于优化法治化营商环境、优化资源要素配置、激发市场主体活力、促进经济转型升级，完善社会主义市场经济体制具有重要意义。2019年，中共中央十九届四中全会在《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出，“加快完善社会主义市场经济体制……改革生产许可制度，健全破产制度。”国家发改委等多部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》规定，推进全面深化改革，推动高质量发展，营造稳定、公平、透明和可预期的营商环境。

缺乏个人破产制度，影响法治化营商环境

当前我国主要存在以下几个方面的问题：

一是缺乏个人破产制度，影响法治化营商环境。1986年，我国出台了首部企业破产法（试行），适用对象为全民所有制企业。2006年修改为企业破产法，也未将个人破产纳入调整范围。因此被业内称为“半部破产法”。2000年，世界银行对我国破产制度提出了29条建议，建议扩大破产法适用范围，建立个人破产制度。世界银行营商环境评价将“反映破产程序的时间和成本、破产法规中存在的程序障碍”列为十大指标之一。个人破产和案件审判成为影响法治化营商环境的重要因素。

二是对失信惩戒力度不够，缺乏刑责追究。虽然我国目前建立了对失信被执行人联合惩戒制度，对失信被执行人限制高消费、担任重要职务等方面有较为严格的限制，但这些措施仅限于失信被执行人的日常社会活动，没有追究严重失信者的刑事责任；对破产欺诈、过失破产、破产贿赂、违反破产法定义务等行为未规定为犯罪，不足以震慑严重失信的破产人。

三是个人信用体系尚不健全，债权人利益受损。我国的社会征信体系主要以地方性规章和部门规章为主，征信监督管理基本上是空白，是初级的、单薄的、不完整的“在建工程”。央行征信体系没有将几亿农民的征信信息收集进去，农民信息处于空白；一些人破产前恶意借贷并大肆浪费，恶意赖账，让债权人利益受损，形成“赖账者得利，诚信者受损”的负向激励。

四是破产司法外部配套机制落实不够，社会保障体系尚不完善。在法院“办理破产”指标上，虽然建立了府院联动机制，但普遍存在操作性不强，办理过程不顺畅，覆盖面不广、协调成本高等问题，与相关部门联动协调成效不足制约了破产案件的高效审理。

破产失权使破产人多种民事权利在一定时期内受限，特别是在经济领域的限制很可能使其面临生活困难的局面。另外，某些债权人可能因债务人破产得不到清偿而致生活困难。这些问题不仅影响社会秩序的稳定和经济发展，也影响营商环境。

修改破产犯罪立法，完善失信惩戒措施

为此，笔者建议：

第一，健全破产制度，优化法治化营商环境。建议修改企业破产法，增加个人破产内容，这既是我国市场经济发展的大势所趋，也是与国际接轨的需要，更是落实中共中央“健全破产制度”决议和全面依法治国的要求。当前，浙江台州、温州有了个人破产的司法实践；深圳市出台了《深圳经济特区个人破产条例》，但司法实践和地方性法规终究不能代替全国性法律。目前修法时机已经成熟，应早日纳入立法议程。

第二，修改破产犯罪立法，完善失信惩戒措施。建议在刑法中增加破产欺诈罪、过失破产罪、破产贿赂罪、违反破产法定义务罪等，并增加自然人作为上述犯罪行为的主体，用刑法手段打击隐匿财产、私自处理财产等行为，为个人破产制度的正确实施提供保障。同时，修改刑法第162条中虚假破产罪的犯罪主体对通过隐匿财产、承担虚构的债务或者以其他方法转移、处分财产，实施虚假破产，严重损害债权人或者其他人利益的犯罪主体从公司、企业扩大为公司、企业及自然人，以打击假破产真逃债行为，从而对其形成巨大震慑。

第三，强调以保护债权人为核心价值，营造良好的社会信用环境。当前企业破产法在价值目标上过于侧重社会利益保护，而削弱了债权人利益的保护，由此产生的负面影响已十分明显。因此完善破产制度，应将注重保护债权人利益作为核心价值目标。良好的征信系统是完善破产法的本质功能、保护债权人与债务人权益的基本保障。政府要整合资源，打破信息孤岛，推进共享共治，对失信者在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面依法予以惩戒；加强个人信用立法，建立和完善个人信用体系，从信息、采集、查询、信用担保、信用消费等方面加以立法规范。

第四，落实府院联动机制，完善社会保障体系。加强和完善破产工作府院联动机制，推动机制实质化、常态化运作；人民法院要提高破产审判质效；相关职能部门要配合解决涉及职工安置、财产处置、税收处理、信用修复等具体问题，真正发挥府院联动机制效应，合力推进营商环境建设。设立个人破产专项基金，解决资产不足清算费用的企业“破产程序难启动、管理人费用难兑现、民生权益难保障”等问题；完善社会保障制度。包括破产企业特困职工、特困债权人建立最低生活保障、技能培训、再就业推介、心理疏导和各项社会保险等制度，切实减少社会矛盾和社会负担。

（作者系武汉市政协委员、北京京师（武汉)律师事务所副主任）