关于创新建立武汉城市圈节约集约用地体制机制的几点建议

2014-09-15 00:54:08  

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农工党湖北省委员会

   
    “中部崛起”战略的实施以及武汉“两型社会”综合配套改革试验区的设立，使武汉城市圈的发展进入了产业升级、经济结构转型、城市建设提速的重要时期，这必然加大对土地资源需求的压力。土地资源是一种不可再生的稀缺资源，土地利用方式对土地资源的可持续利用带来很大的影响。切实转变土地利用方式，大力推进节约集约用地，努力实现土地利用效益最大化，是建设节约型社会的重要内容，是解决当前土地供需矛盾的关键措施，也是实现经济社会可持续发展的战略选择。

    武汉城市圈节约集约用地体制机制的建立是一个复杂的系统工程，既涉及到国家的大政方针，也涉及到地方用地的实际需求，既涉及到长远利益，也涉及短期利益，既涉及到经济发展，也涉及到社会进步。我们认为，武汉城市圈节约集约用地体制机制的建立，首先要作好两篇大的文章，一是要在“城市圈”上做文章，一是要在“两型社会”的建设上做文章。“城市圈”是区域经济学的一个概念，强调消除各种壁垒，致力于一体化建设，实现统筹优化发展；“两型社会”建设是发展经济学的一个概念，具体涉及到发展观，强调的是人本精神、科学发展和可持续发展。基于上述考虑，我们提出如下宏观建议。

    一、尽快建立统一的土地利用组织协调机构，以推进圈内土地利用协作机制的快速形成
   
    建议由省政府牵头，成立武汉城市圈“两型社会”建设土地利用协调领导机构，下设武汉城市圈土地协调办公室，主要负责圈内土地利用总体规划的制定、规划的实施管理，利益的协调沟通以及信息共享建设与保障。

    二、制定武汉城市圈区域土地利用总体规划应遵循一定的原则

    作为发展空间规划（几大专项规划之一）的重要组成部分，武汉城市圈区域土地利用总体规划正在制定之中，有关专题研究成果和规划大纲业已形成，可望不久将完成整个规划的编制工作。科学合理编制土地利用总体规划是土地节约和集约利用的关键。这一规划的制定应遵循一些基本原则，既要有纯技术的规范，也要有从经济学、管理学角度提出的要求。从经济学和管理学角度出发，规划的制定应遵循如下原则：第一，必须符合国家的宏观土地调控政策，包括土地的国定主要控制指标；第二，在保障经济社会发展和保护土地资源两个方面寻求平衡点，简单地说，就是一要节约，二要够用，努力解决好用地指标与实际用地需求的矛盾。事实上，多年以来建设用地的供求矛盾一直十分突出：一方面由于土地高度集权控制，致使有些地方有项目无土地；而另一方面又同时存在着土地低效利用甚至严重的浪费现象。因此，着力解决好这一矛盾对创新建立科学合理的体制机制十分必要。第三，在圈内坚持和实行耕地“占补平衡”的原则，建立圈内土地“统筹优化使用”新机制。武汉城市圈是粮食主产区，耕地后备资源严重不足，落实“占补平衡”政策要求矛盾较为突出。因此需要赋予“占补平衡”机制的新内涵。这里的“占补平衡”，不仅指当地的平衡，而且包括圈内跨市域的平衡，不仅指当时的平衡，而且包括跨年度的动态平衡。土地利用总体规划一经确定，就应加强规划的实施管理，维护其严肃性和权威性。

    三、土地管理过程中应留有一定的政策余地

    关于土地使用管理的大政方针只能由国家确定，这是毫无疑问的。但在审批方式和管理过程中应留有一定的政策余地，在土地总量控制的前提下区域内应进行科学合理的调节，以平衡余缺。具体建议如下：第一，按照责权一致的原则，调整城市建设用地审批方式，适当加强地方各级政府在土地审批上的调节余地。第二，土地管理政策要体现分类管理、分类指导的原则。积极鼓励、引导优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地的利用效率。为此，应出台相应的优惠政策。第三，对经济发展相对落后的城市（地区）在土地使用上要有政策倾斜，不能搞一刀切。有些城市（地区）还没有完全摆脱单一农业经济的格局，城市发育程度极其低下，对第二、三产业的投资建设如饥似渴，因而对土地的需求也如饥似渴。对于这样的城市，圈内应有扶持政策予以优先照顾。

    四、严格土地管理，向管理要效益

    第一，严格建设用地审批程序，包括严格按照法定权限审批土地、严格按照法定标准审批土地，确保建设项目的投资强度、容积率、建筑系数、绿地率和开发进度等符合规定的控制性要求。凡未达到定额要求的建设用地一律不予审批。同时，实施土地利用的全过程责任追究制。此外，建立建设项目竣工用地专项验收制度。达到出让合同要求的，由国土资源部门出具验收合格证书。未达到用地要求的，责令限期改正；在规定期限内仍未达到要求的，根据《国有土地出让合同》的内容追究受让人的违约责任。未经验收的建设项目用地不得办理土地证、房产证等手续。

    第二，充分挖掘城市建设用地的内部潜力。首先，鼓励旧城改造。武汉城市圈内不少城市的市区存在大片的“城中村”，对这些地区进行改造，不仅可以提高城市的容积率和土地利用效率，还有利于城市景观的美化。其次，与新农村建设相衔接，积极推进郊区农村的村庄（镇）集并，迁村腾地，大量减少农村宅基地，为实现土地的总量平衡提供后备土地资源。其三，采用土地置换的方式，提高土地利用效益。由于历史的原因，武汉、黄石等城市中工业用地比重偏大，而且不少工业企业占据市中心位置，致使土地利用效益低下，生态环境恶化。这方面可以借鉴上海、天津等城市的做法，采取土地置换、退二进三的方式。其四，狠抓破产、倒闭企业和精简掉的事业单位闲置土地的利用。对破产倒闭企业和精简掉的事业单位土地闲置状况进行全面摸底登记和评估，按照有关规定对这些闲置土地进行收购、收回储备或监管，并纳入供地计划，使闲置土地能得到快速利用，发挥效益。其五，积极鼓励有实力的企业、村级集体经济组织等利用现有建设用地、村级留用地，以独资、合资、合作等方式参与建设标准厂房。改变过去一度追求宽马路、大广场、花园式工厂、花园式住宅小区的思维方式，停止不必要的新广场和新马路的建设计划，工厂厂房向多层次立体发展，从而达到节约用地的目的。

    第三，充分利用市场调控手段优化土地资源配置。要把土地价格作为土地利用和配置的调控手段，在经营性用地上，对武汉城市圈内不同地域、不同地段、不同性质的用地，实行不同的价格，通过招标、拍卖、挂牌出让竞争方式，实现土地价格的最大化，以经济利益驱使用地者作出优化选择，使土地资源配置与产业结构、投资效益相协调。