关于加快建设湖北省养老公寓的建议

2014-09-15 00:54:44  

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民建湖北省委员会

    在我国，伴随着经济转轨、社会转型，人口老龄化显现了许多新变化、新矛盾和新特点，尤其值得关注的是“三个提速”。（1）老龄人口增长提速。（2）家庭结构变化提速。（3）空巢化高龄化提速。人口老龄化社会的一个显著特点，是空巢老人、高龄老人增长提速，比例扩大，照料护理成为突出难点。这三个提速表明人口老龄化形势严峻，已进入了一个关键时期。

    基于社会大环境的变化，结合湖北的实际情况，针对养老公寓数量、质量的严重不足，提出建设养老公寓的构想，积极应对人口老龄化问题，解决可能出现的老年人口需要医疗、照料的实际问题，有着非常重要的现实意义和积极意义。

一、湖北人口老龄化的现状

     湖北老年人口总量增加较多。1982年第三次人口普查时有60岁及以上老年人口381.29万人，1990年普查时增加到449.78万人，8年间增加68.49万人，增长17.96%，在449.78万老年人口中，低龄组(60～79岁)老人为423.23万人，占94.10%，高龄组（80～99岁）老人为26.52万人，占5.90%。1990年湖北超高龄（100岁及以上）老人208名，比1982年的91人增长1.29倍。湖北人口老龄化存在城乡与地区差异，随着商品经济的发展，流动人口增加，由农村流入城镇的多为青壮年，乡村老年人口比重较大。老年人口的未婚率低，丧偶率高，女性老人的丧偶率大大高于男性老人。老年人口随着年龄的上升，离婚率比重下降。1982年湖北60岁及以上老年在业人口为81.41万人，1990年为130.19万人，8年间增加48.78万人，增长59.92%，在130.19万人中，男性为97.75万人，占75.08%，女性为32.44万人，占24.92%。老年在业人口具有明显的城乡和产业差别，湖北在业的老年人口大部分从事第一产业（农、林、牧、渔业），其次是第三产业，而从事第二产业的老人很少。

    湖北省人口年龄构成发生较大变化，人口老化进程明显加快。据2005年1%人口抽样调查资料推算，2005年湖北省65岁及以上人口为451.7万人，占7.49%。如按常住人口口径计算，湖北省65岁及以上人口所占比重达9.18%。与2000年第五次人口普查相比，65岁及以上老年人口的比重则上升了1.07个百分点。五年来65岁及以上老年人口的比重平均每年上升0.21个百分点，与1990至2000年10年间的年均增长0.08个百分点相比，高出0.13个百分点。从老年人口规模来看，2005年65岁及以上老年人口达到451.7万人，比2000年的376.1万增加75.6万人，年均增长幅度达3.73%，而1990年—2000年十年间仅增加77.1万人，年均增长幅度也仅2.32%，可见五年来湖北省人口老龄化进程明显加快。

    随着多年来生育水平的下降和人们健康水平的提高，未来几年湖北省人口老龄化进程将进一步加快。一方面，老年人口规模迅速扩大，据预测，老年人口总量将从2005年的451.7万人增加到2010年的508.02万，增长12.5%；到2020年将增加到791.3万，比2005年增加340万，增长75%。另一方面老年人口比重迅速提高，老龄化速度明显加快。65岁及以上老年人口占总人口的比重，2010年将提高到8.2%，比2005年的7.49%提高0.61个百分点。2020年将提高到12.56%，比2005年提高5.07个百分点。2020年以后老龄化程度继续提高，到本世纪中叶，老年人口比重将达到33%，达到重度老龄化阶段。湖北省人口老龄化的快速发展和日益增加的老龄人口规模，给湖北省社会经济发展和社会养老保障带来了严峻的挑战。

    按照国际标准，武汉市1993年就跨入老龄化社会的行列。据最新调查资料显示，2006年底，武汉市60周岁以上的老年人口达1031257人，占全市总人口的12.59%。全市老年人口首次突破百万。我国老年人口的生存保障机制和医疗保障体制都取得发展，也有较好的措施与办法。而老年人的生活照顾与照料是今后会产生的新问题，有效的解决办法是养老公寓的建设，而在这一方面却显得严重不足。

二、社会养老公寓的不足

    老年公寓养老是一种老年人相对集中居住，以社会化服务为主的养老方式。从国外发展实践来看，老年公寓养老主要有四种方式：一是独立型老年公寓养老，二是服务型老年公寓养老，三是护理型老年公寓养老，四是大型老年综合体养老。独立型老年公寓养老指在一个社区中，专门划出一幢楼或几幢楼供老年人相对集中居住，它的特点，一是老年人居住采用住宅形式，住宅设施进行了无障碍设计，二是老年人生活自理，社区提供社会化服务，如老年人的购物以及必要的家务劳动都可由社区代为服务。独立型老年公寓养老实际上采取的是居家养老加社会服务、个人自理加社区援助的养老形式，与住家养老加社区服务较为相似，不同的是老年人相对集中居住。服务型老年公寓养老也是老年人集中居住，但一般采取宿舍的形式。护理型老年公寓养老实际上基本等同于医院与护理院养老，主要为老年人生命中的特定阶段或者生活难以实现自理的老年人提供服务。大型老年综合体养老也是老年人集中居住，但规模较大，老年设施与老年服务齐全，从国外实践来看，大型老年综合体一般承纳老年人至少在千人以上，有的达上万人，而且整个社区主体为老年人。在大型老年综合体中，老年医院、老年服务中心、老年娱乐中心以及老年购物中心等较为齐全。

    护理型老年公寓养老适应特定的老年人，在老年公寓养老发展中，属于相对固定的“恒量”。在另外三种老年公寓养老方式中，我国目前主要发展的是服务型老年公寓养老。而我国今后则应大力发展独立型老年公寓养老以及大型老年综合体养老，尤其要加强独立型老年公寓养老的发展。与服务型老年公寓养老相比，独立型老年公寓养老有着更大的优势。
    其一，独立型老年公寓养老能够实现个人自理性与社区帮助性的有机结合。就老年公寓养老来说，在老年人能够自理阶段，独立型老年公寓养老是首选，在老年人自理比较困难阶段，服务型老年公寓养老是首选，在老年人生命特定阶段或者根本无法实现自理时，护理型老年公寓养老是首选，国外养老发展实践已经验证了这一点。根据美国老年公寓及护理业项目投资中心的调查表明，住进服务型公寓的美国公民平均年龄是85岁，大多数年龄段的老年人都选择独立型老年公寓养老。而且，独立型老年公寓模式还能够发展老年人互助养老、“养老储蓄”以及邻里互助养老。目前，我国老年人口大多是“年轻型老年人”。显然，独立型老年公寓养老的发展空间要更大。
    其二，独立型老年公寓养老能实现开放性与封闭性的有机结合。独立型老年公寓具有开放性，老年人聚集到一起，但并没有与社会其他部分截然分开。老年人与社会生活与社区环境，尤其与儿童接触频繁，这对于老年人克服孤独感、失落感，大有裨益。
    其三，独立型老年公寓养老能够实现公共性与私密性的有机结合。独立型老年公寓采用住宅形式，老年人私密性方面有充分保障。而且由于相对集中居住，老年人能够参与社区为老年人组织的各种活动，公共性也有所保证。

    我国目前主要发展的是服务型老年公寓养老，这造成了老年公寓养老发展的误区。一方面，大量的老年人需要老年公寓养老，有到老年公寓养老的意愿。据调查显示，在重庆市，经济属于中上等的老年人中，40%以上有到老年公寓养老的意愿；上海市的网上调查也显示，老年人希望社会化养老的比例达到64%。另一方面，许多老年人找不到合适的老年公寓。西方发达国家养老床位数约为老年人口总数的3.5%，而我国却仅为0.8%。从逻辑上分析，即使只有3%的老年人选择社会化养老，我国就应当至少有360万老年人入住老年公寓。但目前，我国各级老年公寓仅能入住120万人，而实际入住却只有70万人，老年公寓养老的作用远远没有发挥出来。“让我进敬老院(服务型老年公寓)我不去，但如果让我进老年公寓(独立型老年公寓)，我一定去”，在某种程度上代表了老年人的心声。

    至于大型老年综合体养老，也不但具备了独立型老年公寓养老的优势，另外，其更具规模效应，但其对用地以及人口规模有着一定的要求。随着我国郊区化的发展，一些大城市有条件也可以适当发展大型老年综合体养老。

    目前武汉市区已经成立了22家居家养老院，即由政府出资，社区的独居老人、贫困老人可以定期享受到服务员的上门服务。

三、解决对策——加强养老公寓的建设

    （一）建立和完善老年住房的相关法律法规
    法律法规是解决好老年人住房问题的保障条件。如，日本为推进老年人住宅的发展和居住环境无障碍化，1994年实行了《中心建筑法》，2000年公布实行了《无障碍交通法》以及《老年人居住法》等。韩国有《老年福利法》、《住宅建设促进法》。我国1994年的《老年人权益保障法》第三十三条的内容是：“国家鼓励、扶持社会组织或者个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施。地方各级人民政府应当根据当地经济发展水平，逐步增加对老年福利事业的投入，兴办老年福利设施。”该条款是对老年人福利设施方面的规定。为了推进老年住房的发展，我国及我省应建立和完善老年人住房的法律和法规，并认真执行。

    制订福利性养老机构和老年公寓的建筑与环境标准，规范养老公寓市场的发展。组织或授权有关部门制订建筑和环境标准审批事项，实现质量控制；同时，制定科学的质量管理标准，在养老机构和服务管理上推行评估体系，实行评估审核。奖励符合质量标准的机构，督促不符合质量标准的机构改进工作，对最终不能达到质量标准的机构，取消资格，或吊销执照。

    （二）制定优惠政策，支持福利性养老事业和老年公寓建设
    为进一步鼓励社会资金进入养老产业，民政等部门应制定“民办公助”、“公办民营”的优惠政策，使民办福利机构运行成本减少，促进社会福利市场化的进程。兴办福利机构和老年公寓，虽有创业阶段利润率低、成本回收慢等弱点，但给予适当的优惠政策，再依靠企业的实力，完全可以让养老产业得以更好地发展。温州市出台了相关政策，采取减免税费等措施，积极倡导和支持社会力量兴办社会福利事业，极大地调动了社会各界的积极性，民办福利机构已占城镇福利机构床位总数的80%。这种敬老院和老年公寓的出现，使国有福利院、敬老院受到了冲击，但市场化的竞争可以促使他们转变机制，在设施建设和服务上下功夫，把社会福利事业越办越好。

    （三）政府要为老年公寓持续发展提供保障
    依据国外经验和我国的具体情况，老年公寓以经营性与公益性相结合为好。建设老年公寓要强化政府的主导作用，根据经济和社会协调发展的要求，制定发展社区养老保障体系规划，制定和完善老年公寓住房的发展目标，将老年公寓住房的布局、数量、规模、设计以及住房产权、体制改革等方面内容，纳入国民经济和社会总体规划之中，并提出适合市场需求的阶段性目标和计划，以保证老年人对住房的需求。及时改善那些现有设施和条件差的老年住房，确保老年公寓住宅的持续、健康发展。

    发展廉租型老年公寓需要政府和社会的共同支持，政府如果能在地价以及相关税收上有所优惠，就能吸引房产开发企业投入到这类项目上来。为了降低成本，廉租型老年公寓应以一室一厅或两室一厅的小户型为主，每户建筑面积控制在40平方米到60平方米之内。中低档收入的老人对养老用房的房型要求其实是比较低的。

    老年公寓这一类养老用房的推出对解决养老问题有积极的社会意义，在市场上也确实有一定的需求。上海市老年学会老年用房专业委员会曾在全市范围内发放了3000份关于老年公寓的调查问卷，回收的1069份中，有8％的老人表示愿意入住。但调查也同时显示，对老年公寓的需求绝大多数集中在满足最基本生活及医疗需求的中低档居住型公寓房，月租金不超过1500元。选择两房一厅，月租金3000元以上享受型公寓房的占总比例1％还不到。

    （四）解决好老年公寓的融资问题
    对于养老公寓的资金投入，国家应当有财政预算的投入，地方财政也应该作出自己的贡献。同时，可以用税收优惠政策吸引民间资金投入建设。很多人想为社会做一些慈善事业，而老年人的事业是最大的慈善事业，对这方面的投入是为我们每个人的晚年人生的投入，这些设施可以造福一代代的老年人。

    首先，建设老年公寓需要发挥政府的主导作用，政府要将老年公寓的建设部分纳入地方财政预算，对老年公寓给予专项财政支持，在土地和税费等方面实行优惠政策。其次，应坚持社会事业社会办的原则，充分挖掘和利用现有的社会资源为老年人提供各方面的服务；多渠道筹集资金，鼓励和吸引国内外有实力的开发商来兴建和管理老年公寓，吸收慈善机构募捐款额、社会团体的互助金和个人捐助等。第三，在个人筹措资金方面，可以通过老人的旧房置换、返本销售入住等多种方式进行资金运转。许多老年人已有住宅产权，可通过住房二级市场将其变现，再购置或租用适合自己的老年公寓住房。银行还可以从老年人的需求和特点出发，制定住房抵押贷款办法，如反抵押贷款购房。

    还可以考虑社区医院开办养老公寓，老年人既可以享受医疗服务，也可以解决养老问题。