新农村建设中土地整理存在的问题及建议

2014-09-15 00:55:21  

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民盟湖北省委员会

    我省在新农村建设中，大力推进土地整理工作，在优化土地利用结构、增加有效耕地面积、提高耕地土壤质量、推进基本农田标准化建设、促进农业产业化经营、改善农村人居条件和生态环境、加快城乡一体化建设步伐等方面，都取得了显著成效。但在土地整理过程中，也存在土地资源退化严重、耕地流失现象普遍、人地供需矛盾突出等问题，需要认真研究解决。

    一、土地整理过程中存在的问题和困难
    1、政府和社会对于土地整理工作的认识尚未到位。一方面，一些地方在开发建设需要、市场经济影响和政绩工程驱动下，政府、工矿企业都伸手要地，忽视了对资源和环境的保护，造成大量耕地被挤占，不合理的露天采矿、非农业建设占地、盲目以地为代价招商引资和兴建开发区、农村居民点建设过于分散、宅基地普遍超标（人均用地已高达190多平方米，仅2004-2007年，全省农民建房违法占地超过12000亩），以及有的地方盛行修建豪华墓地等，破坏、浪费、挤占了许多耕地。另一方面，一些地方对土地整理的重要性认识不足，有的地方重进度轻质量，土地整理的质量不高。

    2、土地开发整理的后备资源不足与浪费现象并存。一是我省基本农田总量不足、地力偏低，高产田只占耕地总量的40%左右，60%为中低产田，低产耕地撂荒现象较严重，造成耕地资源浪费。二是目前正在进行的土地开发整理和标准农田建设面积较大，各地都是从较易整理的地带入手，下一步需要改造、整理、开发的中低产田和未利用地难度比较大，所需投资将越来越大。三是土地开发整理项目资金投资标准偏低，新增耕地单位面积投资比重小，在地形复杂、环境条件差的山区项目开展难度大。许多土地在漫长的施工周期中闲置，在一定时期内不能得到有效利用。

    3、村镇建设规划编制时间滞后、层次不高，影响了农村宅基地的整理。村镇建设规划是与土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划相衔接的具体规划，是农村建设用地复垦专项规划编制的基础。由于乡镇经济发展不平衡，有的乡（镇）村一级因经费和技术力量得不到保障，几年都编制不出来；有的编制出来了，或时间滞后、或规划层次不高、或因乡镇领导的更换而变更，造成村镇建设无序，“空心村”、“城中村”得不到有效的整理，并直接影响到农村宅基地整理的进度和质量。

    4、项目进行过程中会产生大量固体垃圾，影响环境的同时带来安全隐患。一些山区的土地整理项目，难免会产生大量来不及及时处理的山石等固体垃圾，暴露于斜坡上的大块山石没有了体表植物的保护，在强降雨时期带来泥石流等安全隐患，不仅威胁到山下居民的人身财产安全，也会侵蚀山下既有的耕地，造成自然环境与社会财产的浪费。因土地开发整理带来的暴露面及不稳定的边坡造成的泥石流及塌陷等地质灾害，也可能引起周边水文地质条件的改变。

    5、土地开发整理项目后续管理有待加强。一是有的乡（镇）村没有建立管理工作责任制，土地开发整理项目后续管理跟不上，项目完成后的设施维护无人负责，出现水渠堵塞、道路塌陷的现象。二是土地开发整理项目验收后没有及时分到农户，导致一些标准农田得不到及时耕种，形成新的抛荒。三是少数土地开发整理后，承包政策没落实，土地的利用率和产出率不高。

    二、合理利用土地资源、提高土地利用效益的建议
    1、完善机制，统一管理，形成责、权、利明确的工作格局。土地整理既是一个系统工程，又是一个社会工程，涉及到国土、农业、交通、水利、环保、林业、建设等许多部门，完善工作机制，实行统一管理下的目标责任制十分重要。建议：一是政府应做好协调工作，落实责任制，从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应在政府的统一领导下进行。二是国土部门作为土地整理工作的牵头实施部门，应承担土地开发整理整体规划和实施方案制定以及项目监理的责任。目前国家已成立土地整理中心，省国土资源厅也应成立相应的机构，专管土地整理事宜。三是要明确国土、交通、农业、水利、财政、城建等相关部门的协办责任，集中力量，利用行政、经济、法律、科技等手段积极参与，形成土地整理合力。采用项目管理的办法，将子项目下放到各个部门，明确任务及责任，由各个协办单位分头施工。

    2、周密规划，整合资源，最大限度提高土地利用率。土地开发整理规划的编制应结合土地利用总体规划、城市建设规划，通盘考虑各种工程措施，在此基础上制订年度计划，分解任务，分步实施。要根据耕地后备资源的实际，及时落实相应措施，确保耕地占补平衡和经济建设用地；加强各类涉农资金的整合，统筹安排，集中使用。在编制土地整理应重点关注四个方面的内容：一是山地整理要以小流域为单元，在流域内对田、水、路、林、村进行合理布局。二是对原制定的村镇规划进行修订，重新界定村庄、居民点和乡镇界线，逐步做到农民住宅向中心村和小集镇集中、乡镇企业向工业园区集中、农田向规模经营集中。三是改造中低产田要改善耕作层，移土回填，使瘦田变良田，低产变高产。四是旧城改造要挖掘城镇存量潜力，控制城镇外延，解决城市建设用地需求。

    3、拓宽筹资渠道，增加土地开发资金来源。资金的落实是土地整理能否得到预期效果的关键，必须建立起一套有效的土地整理资金保障体系。一是按照“取之于地，用之于地”的原则，建立土地整理专项资金。新增建设用地有偿使用费、用地单位的耕地开垦费、占用基本农田缴纳的造地费和耕地占用税，都要用于土地开发整理补充耕地，专款专用。每年初根据年度耕地开垦计划任务，做好资金补助预算，经政府批准后，根据项目、按工程进度分期到位，充分保证耕地开垦的质量和新垦地的有效利用。二是鼓励企业和个人投资土地开发整理，吸引社会方方面面的投入。三是利用国际国内金融贷款。根据土地抵押债权较具可靠性、偿还周期长的特点，申请土地抵押贷款。

    4、引入信息化管理机制，健全灾害应急防御体系。针对土地开发整理工作中项目数量多、参与建设的部门多、项目周期长、管理难度较大等特点，在土地开发整理中可导入信息化的手段。老河口市在项目实施过程中，实行土地整理项目法人制、公示制、招投标制、工程监理制、合同制等制度，结合可视化的电子政务平台，从项目规划招标到工程进行再到后期监理，形成一条龙管理模式，其做法值得借鉴。此外，可通过可视化的电子政务平台，对在建项目情况加强监控、隐患排查和管理，防止项目施工中可能出现的山体滑坡和泥石流等灾害。

    5、完善法制体系，使土地整理日益规范化、制度化。当前我省除了应认真贯彻执行中央已出台的《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《城市房地产管理法》等法规外，还应尽快出台《土地整理条例》或《土地整理办法》、《土地整理专项资金的管理办法》等。各地还应从提高土地利用率出发，制定相关政策，不断优化土地利用结构，控制非农业建设用地，限制城镇外延扩张，促进耕地占补平衡，使土地整理日益规范化、制度化。

    6、加强土地开发整理项目区的后期管护。土地整理项目完成后，一是应组织相关部门对新建设施进行定期维护，如沟渠清淤等。二是要加大对农户的宣传力度，树立人人爱护公共设施的风尚。三是可以把沟渠等设施的维护工作分段承包给农户，让农户成为管理的主体，从根本上解决维护难的问题。四是土地管理部门要做好后期服务工作，包括提供技术服务、法规咨询服务、相关工作动态及外地相关信息服务、土地权属的确认及变更等权属服务，切实巩固土地整理的成果。