完善“以钱养事”机制建立新型农业技术推广体系

2014-09-15 00:55:22  

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民盟湖北省委员会

    2003年以来，湖北省各地依照省委17号文件精神，在全国率先启动了乡镇综合配套改革，乡镇农业四站（农技站、畜牧兽医站、水产站、农机站）作为乡镇的主要事业单位，全部参与了以“两转一退”为主要内容的综合改革，全面实行“以钱养事”新机制。从几年的运行情况看，改革取得了较好成效，但仍然存在一些突出问题，主要表现在：
    1、乡镇站所性质不明，服务人员人心不稳。乡镇站、所由事业单位转为乡镇农技中心后，一是单位的性质没有明确，既不是事业，又不是企业，既不是国有，也不是民营，以致资产及债权债务清算处理不能到位，转制单位发生新的经营性亏损及民事纠纷没有承担的责任主体，国家支农惠农的政策不能在基层有效落实。二是乡镇农业技术推广服务人员由干部身份变为雇佣身份的“社会人”后，稳定队伍和安定人心缺乏支撑条件，他们主人翁意识弱化，主动性、积极性、创造性淡化，根本谈不上农业技术的创新和发挥农技人员的潜能。

    2、公益性农技推广服务“购买”的方式有待完善。农业生产千变万化，农业技术公益性服务内容单靠一纸合同是无法概全的。第一，政府“购买”的许多项目不一定都与农民的目前需求相一致，如保证粮食安全等相关的技术推广工作，是无法用简单的“购买”来完成的。第二，农技推广的公益性职能主要包括基础性的监控服务、集成性的技术推广、重大突破性的技术试验示范和公共性的信息服务等，其社会经济价值难以准确度量，无法按照市场经济规律定价和“购买”。第三，公益性农技推广具有很强的专业性和连续性，难以分割零售，用“购买”的方式提供公益性农技推广服务，必将丧失其普惠性。第四，政府作为公益服务的购买者，却没有购买的项目、服务标准、价格等量化指标，可操作性不强。特别是乡镇财政普遍短缺的情况下，基本上没钱养事。

    3、“民办非企业”的机构性质和“社会人”的岗位导致农技推广事业后继乏人。目前在岗的人员主要是上有老、下有小的45岁左右的中年人，新生力量补充难。自1997年国家取消大中专毕业生分配制度以来，全省县以下农业几站没有新进一名大专以上毕业生。基层急盼招聘专业技术人员，但“民办非企业”的机构性质和“社会人”的岗位，使这些毕业生望而却步。目前的“选调生”、“三支一扶”、“大学生村官”等用人渠道和有关政策还不能解决把人才留在乡镇、留在基层农技推广岗位上，解决“人从哪里来，事由谁来做”的问题，已成为农业农村工作的一件打基础、管长远的大事，成为用农业人才来保障、支撑农民增收和粮食安全的要事。

    4、经费难落实，影响当年技术推广工作。一是“以钱养事”经费少。根据省委17号文件要求测算，2007年省、县两级财政以钱养事资金加在一块，平均每个乡镇的种植业农技推广服务中心经费将达到20万元左右，而实际落实经费却非常少，很多地方对省级“养事”专款和县市农技推广经费预算大打折扣。2007年全省实际用于农业服务中心的“养事”经费为3.711亿元，占应拨经费的68.7%。黄冈、咸宁、孝感三市的31个乡镇平均仅落实公益性服务经费7.4万元，资金到位率还不到40%。咸安是我省“以钱养事”新机制的发源地，农业公益事业性服务经费落实也较差，他们将省、县两级经费捆绑使用，种植业按照每亩1.3元的标准提供以钱养事经费，平均每个农技人员连工资、工作经费等所有费用加在一起仅1.61万元，这样的保障水平，要把农业公益性服务做好是比较困难的。二是省级经费到位迟，这几年都是在当年9月前后下拨到县市，县市到乡镇、到服务中心又要一段时间，很多地方出现上半年无报酬服务的情况。不少地方当年的服务合同在上半年前还没有签订，造成农技人员无事做、无生活保障。服务合同不在头一年底或来年初签订，必然严重影响当年技术推广工作。

    5、国有资产流失，服务质量和服务效果难以提高。在乡镇机构改革中，原有农技站、兽医站的办公用房已基本变卖光，或用于买断身份，或用于偿还债务，或用于分流人员的安置，国家在“六五”后期开始对乡站建设投入所形成的资产已不复存在。现在的农技服务中心多数为上无片瓦、下无寸地，有的不得不在仓库、杂物间办公，有的挤在乡镇政府办公，而且60%以上的乡镇农业中心没有专用电话，90%以上的没有配备计算机、打印机、传真机，更谈不上农技服务、农技培训必需配备的仪器设备，靠“一张嘴、两条腿”的服务形式没有得到扭转。这既增加了农技人员不安心工作的因素，又难以提高服务质量和服务效果。

    6、农技人员服务报酬低，福利待遇差。农技人员待遇低主要表现在三个方面：一是实际报酬水平低。尽管改革后由财政支付服务报酬比过去增加，但除去交通费、通信费等个人支出部分，实际收入大大少于统计数。据调查的31个乡镇中，除实行派驻制的武穴市三个乡镇的农技人员人平年工资接近2万元外，其他乡镇农技人员年收入都没有超过1.6万元，赤壁市的农技人员最低，只有0.46万元，且工资的发放也基本上是在年底才兑现。这个报酬水平与在县级事业单位工作的同等工龄、同等学历、同等技术职称相比，中级技术职务的低1万元左右，助理技术职务的低6000多元。二是保险及福利水平低。尽管上岗的农技人员都办了养老保险，但保险水平低于事业单位的标准。

    通过不断探索和几年的改革实践，我们深深感到“以钱养事”急需深化改革、不断完善。为此提出如下建议：
    1、明确改革目标，切实加强基层农技推广体系建设。经营体制高度分散，组织化程度很低，这是我国农业的特殊性。而投资周期长、比较效益低，又使农业技术推广普遍带有公益性。这种特殊性和规律性决定了我国必须构建一个以国家农业技术推广机构为主导，农村合作经济组织为基础，农业科研、教育等单位和涉农企业广泛参与的新型农业技术推广体系。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，“力争三年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。”我们认为，完善基层农技推广体系改革，要做好与中央有关文件的衔接，把进一步完善改革的指导思想统一到贯彻中央文件精神上来。我省应该有充分的准备，不能因为管理体制上的问题而失去国家扶持的机遇。

    2、稳定发展公益性农技推广事业，优化财政供养办法。省级财政从2006年开始，每年都拿出一大笔钱投入到农村公益性服务事业。2007年，省委、省政府17号文件明确提出，省级“养事”经费要按80%用于农技推广，这个比例是省委省政府在深入调查研究，解决基层“以钱养事”经费用于农业公益性服务比例太小而出台的政策。即便有这个硬性规定，基层落实情况也很不理想，绝大部分只有一半左右。我们认为，为确保基本公益性农技推广职能的履行，省、市、县人民政府应依法供养基本的公益性农村推广队伍，并逐步改善其工作条件和生活条件。各级政府有必要根据当前任务和今后发展需要，科学、动态核定公益性农技推广职能、人员编制、财政供养办法和农技推广任务。界定经费范围，确保人头费、运行费、培训费和推广专项费；根据地区差异，明确中央、省、县三级财政负担比例。对于政府公益性的农技推广服务机构，建议由政府农业主管部门领导管理，机构只设到县一级，县以下基层由县一级农技推广机构根据产业发展需要，直接设立派出性分支机构，形成职能相近、名称相同、运转灵活、精干高效的公益推广事业工作体系。单纯由县（市）或乡镇财政供养国家公益性农技推广事业的办法需要调整，应按新修订的《农业法》将承担国家公益性农技推广事业的机构和人员的财政供养责任调整为县（市）人民政府为主承担，乡镇一级政府根据财力状况可适当组织一些力所能及的公益性农技推广服务项目。省政府应通过转移支付方式，对由县（市）一级依法承担的国家公益性农技推广服务项目的实施和国家农业技术推广机构人员工作，生活条件的改善给予适当比例的资金补助，并逐步形成由中央、省、县三级共同负担，按中央、省、县4：3：3的比例，从财政转移支付预算资金中单列安排的供养格局。

    3、妥善解决好几个遗留问题。基层农技推广机构整体转制以后，部分改革的遗留问题至今仍然没有新进展：农业公益性与经营性服务没有完全分离，相当一部分下岗分流人员的身份问题、续保问题没有明确，部分上岗人员的养老、医保没有落实，许多原有乡镇农技推广机构的债务问题依然没有解决。建议省委、省政府出台专项政策和措施，加快解决这些问题。

    4、着手解决后继乏人的问题。一要靠有一套吸引大学生扎根乡镇从事农业公益性推广事业的好体制、好机制，目前实行的体制是不利于吸引人才到乡镇从事农技工作的；二要靠合理的经济、政治待遇吸引人才、留住人才；三要改革目前涉农高校本科生的招生办法，实行由县市报用人计划，参加统一高考，单独录取，学费减免、学生毕业后回原地工作。同时扩大“一村一名大学生计划”脱产班招生数量，这些学员毕业回村服务3-5年后，优秀者聘用一部分补充农技推广队伍。