关于进一步深化城（园）中村管理体制改革的建议

2014-09-15 00:55:40  

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民进湖北省委员会

    为探讨城（园）中村管理体制的不足和完善对策，根据省政协的安排，我们省民进专家组一行分别于6月中下旬对武汉市井冈村以及鄂州市庙鹅岭村和旭光村的管理体制进行了实地调研，并与相关行政主管部门负责人进行了座谈。前两个村都位于中心城区，彻底被城区包围，完全没有了耕地和农业收入，是典型的城（园）中村；而第三个村也靠近中心城区，隶属经济开发园区，基本没有耕地，农业收入占村民总收入的份额很小，是典型的园中村。这3个村在地域上和经济活动方面均已完全融入城市，是我省经济发达地带城（园）中村的典型代表。研究表明，我省经济发达地带城（园）中村在治理方面仍然存在着明显的问题，而这与城（园）中村管理体制的不足密切相关，需要采取得力措施。

    城（园）中村治理中存在的主要问题有：第一，城（园）中村的基础设施普遍十分落后，各种管线杂乱无章，大多没有公厕，排水排污不畅，垃圾成灾，蚊蝇丛生，街巷狭窄、拥挤，消防通道严重不足或堵塞，存在着严重的消防隐患，基本没有公共绿地和体育设施等；第二，城（园）中村的出租屋聚居了大量暂住人口和流动人口，这些外来人口成分复杂，“三陪女”和“卖淫女”充斥其间，也不乏负案在逃的犯罪分子，违法活动屡屡发生，治安形势严峻；第三，城（园）中村制假售假、偷税漏税和无证经营较为普遍；第四，城（园）中村居民不能真正享受城市福利。城（园）中村居民被征用土地时普遍实行的是一次性的货币安置和招工安置，其再就业没有纳入劳动部门的职责范围，而是由村经济组织负责其失业保障。这种制度事实上将城（园）中村居民隔离在城市就业和社会保障制度之外，形成了城（园）中村居民和城市居民在社会保障方面新的二元结构；第五，现有的城（园）中村管理体制仍然自成一体，相对封闭，不同于自上而下的较为开放的城市管理体制。在这种管理体制下，城（园）中村具有很强的自我独立性和封闭性，而这种相对独立性和封闭性又强化了居民的封闭性，使其更加难以真正融入城市，强化了新老居民的二元结构。

    但是现有的城（园）中村管理体制难以有效解决上述问题。被调查的3个城（园）中村都对原村级组织进行了改革，形成了由村党组织、居委会和村经济组织（股份制、股份合作制等）三套班子组成的新的管理机构。村党组织负责本村的党务工作，参与村经济组织和社区重大社会行政事务的决策，是村民自治的领导核心。居委会负责本村公益事业和公共事务，为居民提供社区服务。村经济组织经营和管理原村集体资产，承担本社区大部分公共事务和社区基础设施建设的经费投入以及社区居委会的办公经费和人员补贴。但是，这三套班子仍然是三块牌子、一套人马，村党支部、居委会和村经济组织的负责人及其主要领导成员均交叉任职，三套班子仍然是“三位一体”，基本延续了原村级组织的权力架构，未能实行村党组织、居委会和村经济组织的真正分离，村支书享有不可动摇的权威，掌握着党务、社区事务和村公共事务的大权。

    在这种体制下，社区事务的有效管理和集体资产的民主监管仍然难以真正实现，村民的合法利益也难以完全得到保障。改造和完善城（园）中村基础设施需要大量投资，会增加村民的经济负担；改善城（园）中村治安形势和经营活动秩序还会改变现有的利益格局，会遇到来自村民的巨大阻力，城（园）中村领导人显然缺乏应有的激励和动力。处于城（园）中村相对经济强势地位和权利几乎不受真正监督的村干部也没有动力为普通村民提供有效的失业和社会保障，促进村民与市民的真正融合。

    为了有效解决上述问题，需要改革现有的城（园）中村管理体制。我们建议实行居经分离，将居委会从村党支部和村集体经济组织中分离开来，由街道统一领导，经费单列，使其按照城市管理的统一要求独立承担社区公共事务，进行基础设施投资。同时，劳动等相关职能部门要将城（园）中村居民纳入城市就业体系，实行统一的城市社会保障。城（园）中村劳动力均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导和职业介绍等各种就业服务，并与城镇失业人员和就业困难人员享受同等待遇。城（园）中村的经济困难户应和城镇居民一样，享受最低生活保障。城（园）中村居民也应和城镇居民一样，享受养老保险。其费用可通过适当提高土地征用补偿费标准、从城（园）中村集体经济组织的公积金及其他收益中提取社会保障金和向居民个人适当收费等途径解决。这些改革有利于城（园）中村居民向市民转化和城（园）中村向城市社区转化，促进城（园）中村和城市的真正融合。

    我们建议，今后在城（园）中村改制中，不应走先转为居委会、然后再转为社区居委会的常规路子,而应一步到位，直接实行村委会向社区居委会的跨越性转变，按地域设立居委会，使城（园）中村直接融入城市社区。