关于“十二五”期间加快我省基本养老服务体系建设的建议

2014-09-15 00:56:21  

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湖北省政协社会和法制委员会
民盟湖北省委员会

    当今，人口老龄化已成为我国及我省最主要的社会问题之一，它正在还将继续对经济和社会发展带来广泛而深刻的影响。加快建设基本养老服务体系，是一项具有重要意义的民生工程，必须把它作为一个战略性的重大课题，积极应对，全面谋划。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出：“加强应对人口老龄化战略研究，加快建立健全养老社会服务体系，让老年人安享晚年生活”。鉴此，省政协社会和法制委员会与民盟湖北省委员会就我省基本养老服务体系建设课题进行了联合调研，听取了省和武汉市、麻城市有关部门的情况介绍，实地考察了武汉市、麻城市的养老服务机构，与有关人员进行了座谈。现将调研了解到的情况和我们的建议报告如下。

    一、我省人口老龄化及基本养老服务体系建设进展情况
    （一）人口老龄化状况
    按照通行的国际标准（60岁及以上人口占总人口比例达10%或65岁以上人口占总人口比例达7%），我省2003年起已进入老龄化社会。目前，我省人口老龄化呈现如下特点：一是规模大。2009年，我省60岁以上的老年人口达765.8万，占全省总人口的12.23%，其中，65岁以上的老年人口501.1万人，占全省总人口的8.07%。二是增速快。据测算，2010年至2015年，我省老年人口将年均增长约40万，大大高于同期总人口增长速度。三是高龄化。80岁及以上老年总人口比重呈加快发展的趋势，到2015年，我省80岁及以上老年人口将达到107.85万人，占老年人口的10.85%。四是空巢化。目前，我省“空巢”老年人家庭（指独居老人和仅与配偶居住在一起的老年人）已占全省家庭总户数的18.75%。五是“未富先老”。发达国家人口老龄化与经济发展是基本同步的，而我国及我省特别是农村人均国民生产总值和人均收入都处于较低水平。这种状况对我省经济可持续发展、社会和谐稳定，特别是对养老保障和养老服务提出新的严峻挑战。罗田县退休干部彭恩全以《农村老年人可怜，请求国家关注》为题，向上级反映该县农村近年来养老问题突出；华中科技大学贺雪峰教授在京山进行了20多天的专题调研，了解到农村养老问题亟需引起高度关注。

    （二）基本养老服务体系建设的基本情况
省委省政府一贯重视养老工作，认真贯彻落实中央有关精神，“十一五”期间制定出台了《关于加快发展养老服务业的意见》、《社会福利机构公办民营指导意见》、《社会福利机构民办公助办法》等政策文件。近几年来，全省各级政府为推动养老服务体系建设、促进养老服务事业发展，做了大量工作。现在，农村“五保”老人和城镇“三无”老人基本实现自愿条件下的集中供养（农村60%，城镇65%）；民办养老机构和床位持速增长，社区居家养老服务稳步推进，功能逐步拓展；以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系建设的基本模式初步形成。

    （三）基本养老服务体系建设存在的主要问题
    与养老保障体系建设相比，我省基本养老服务体系建设相对滞后。一是供需矛盾突出。据省民政厅抽样问卷调查，全省有经济承受能力并愿意到机构养老的老年人达9.2%，据此计算需养老床位61.59万张，而我省目前各类养老机构只能提供19.95万张，缺口达41.64万张，呈现“一床难求”的局面。我们在武汉市江汉区老年公寓考察时听说，有时甚至拿着区领导和市民政局领导的批条都进不去。二是养老资源短缺。随着“四二一”结构家庭的增多，传统家庭养老功能日益弱化，急需社区提供配套养老服务。目前我省只有15%的社区开展养老服务，且设施短缺、功能不健全，不能有效解决居家老年人在生活照料、医疗护理、精神慰藉等多方面的养老需求。三是政策支持不够。尽管省里出台了一些相关优惠政策，但受部门利益等因素影响，许多未能落实到位，导致民间资本不能有效进入，进入了也不能做强做大。我们在调研中就发现，目前民办养老机构开销比较大的水电费，都按照非居民性质收取，营运成本很高。四是资金投入不足。养老事业投入基本上是社会投入和福利彩票公益金投入，缺乏财政支撑，使得相当一批建设较早的养老机构房屋质量、功能设置等存在缺陷，80%达不到《老年人建筑设计规范》要求，急需拆除和改造的危房面积约占全部面积的20%。五是能力建设亟待加强。目前，我省基层老龄办存在体制不顺、编制偏紧的问题。武汉市区一级老龄办定编2－5人，街一级没有专职人员；麻城市老龄办挂靠在民政部门，且只有2人。现有养老机构特别是民办养老机构服务人员中，80%以上缺乏必要的卫生保健、心理关怀等专业化知识和为老服务技能，养老服务仅处于低水平的简单看护状态。

    二、我省基本养老服务体系建设“十二五”规划的建议
    为应对“十二五”时期我省老龄化加速发展的严峻挑战，李鸿忠省长在今年《政府工作报告》中强调：“加快推进养老服务体系建设，着力发展社区养老服务”。为此建议：
    （一）统一思想认识
    一是加快养老服务体系建设是贯彻落实“以人为本”的科学发展观的必然要求，既是惠及千家万户的民生工程，又是调结构、转方式、促发展的有效途径。养老服务，不仅仅是福利，更是具有广阔市场前景的朝阳产业。二是坚持基本养老服务的公益性，明确政府与市场的界限和责任。在多层次、多样性的养老服务需求中，政府主要承担规划编制、政策引导和基本养老服务职能，即为“五保”老人、“三无”老人提供基本养老服务；非基本养老服务则交给社会和市场承担，即满足多层次和个性化的需求，政府履行监督责任。三是加强舆论引导，通过制作一批有关养老服务的影视片、专题片等宣传文化产品和开展形式多样的宣传文化活动，努力在全社会形成重视、支持和推动养老服务事业发展的良好氛围。

    （二）科学编制规划
    基本养老服务体系是一项复杂的系统工程，不能一蹴而就，要按照总体规划、分步推进、尽力而为、量力而行的原则科学编制规划。一是加强应对人口老龄化的战略研究，摸清底数。据麻城市反映，该市符合“五保”条件，但未纳入“福星工程”的达2341人，占“五保”实有人数的1/3，成为“五保边缘人”，他们采取纳入农村“低保”的办法解决。这次“新农保”试点摸底情况也显示，农村老年人基数普遍不实，如团风县原统计农村老龄人口比例为12%，3.87万人，今年新保农试点统计的数字却是4.77万人，比例为14.8%。我们认为应该加强调查研究，弄清底数，做到应保尽保、应养尽养。二是合理确定基本养老服务体系建设“十二五”主要目标：大中城市要按照老龄人口5%的比例建设养老床位，每个社区要建立一个养老服务中心；农村要做到每个乡镇至少建立一个养老服务机构。三是重点加强社区养老服务建设。“居家养老+社区服务”的养老模式最受绝大多数老人欢迎，应当是养老服务体系建设的重点。建议大力推广武汉“居家养老+社区服务”的“十分钟养老服务圈”等成功经验，以社区养老服务中心为平台，整合社区卫生服务中心、物业公司等资源，形成优势互补、相互支持、相互配合的养老服务格局，为高龄、空巢、残疾及困难老年人群提供方便快捷服务。要认真研究解决“养医结合”的问题，建议医疗卫生部门主动对所属地养老机构提供医疗卫生服务，并将符合条件的养老机构所属医疗服务纳入基本医疗保险定点单位，实现互利共赢。四是加强重点项目规划与建设。“十二五”期间应规划一批重点养老服务项目，项目设施要纳入地方城市建设规划，项目用地要纳入土地使用规划，保证项目如期实施。

    （三）完善政策措施
    一是对已出台的各项政策要用足用好。2007年，省政府办公厅转发的省老龄办等13部门《关于加快发展养老服务业的意见》，就发展养老服务业的用地政策、税费优惠政策、职业技能培训政策等方面都作了明确规定。建议省政府就贯彻落实《意见》的情况组织一次检查，确保各项政策措施落到实处。二是梳理国家和部、省现行相关政策，针对当前制约养老服务业发展的突出问题和具体情况，研究出台含金量高且操作性强的相关政策。（1）建立国办养老机构和社区养老设施建设投入机制和增长机制。建立80岁以上老人津贴制度。（2）加大对社会化养老服务的财政支持。鼓励和引导社会中介组织和家政服务企业参与经营社区为老服务项目，给予相应的财政扶持；对民办非企业单位性质的居家养老服务组织、老年人日托中心等，以购买服务的形式予以支持；对已建和新扩建的社会办养老服务机构分别给予运营补贴和一次性床位资助。（3）进一步出台更加明确的用地政策、税费优惠政策、职业技能培训政策等，支持养老服务事业发展。（4）把发展老龄产业作为保增长、调结构、扩内需的重要举措。

    （四）加强能力建设
    一是加强老龄工作机构建设。按照老年人口比例和发展态势增加老龄工作部门编制或者公益岗位。建立与老年人口增长幅度密切挂钩的老龄事业发展经费提取机制。二是着力推进养老服务管理队伍、养老服务专职护理队伍和养老服务志愿者队伍的素质能力建设，建立完善选拔、培训、使用、管理、考评制度，用制度保证和提高工作质量和效率。三是解决好农村敬老院机构性质和人员配备问题。对使用国有资产新建、改建、扩建的农村五保供养机构要按照事业单位登记管理的有关规定，办理事业单位法人登记。县级政府应当为农村乡镇福利院核定必要的管理工作人员编制，其服务人员不再核定编制，按照与集中供养人数的一定比例配备，通过政府“以钱养事”购买服务的方式解决。

    （五）完善法律保障体系
    一是尽快制订《湖北省基本养老保障条例》，明确我省城乡居民养老保障的责任主体、养老保障范围、养老保障方式、奖金筹措、法律责任、养老权益救助等。二是尽快为养老服务机构立法，使老年人入住后的合法权益得到保护，同时社会养老机构也能依法维护自身合法权益。三是制定养老服务机构管理办法，规范养老服务机构建设、营运和监管。