即将进入的“十二五”时期，是我国城市化的加速期，是黄石从工业化向后工业化过渡，深入实施“三大战略”，全面实现资源型城市转型的重要战略机遇期。编制好“十二五”规划是涉及我市未来发展的战略课题，为“十二五”规划献计出力是今年政协工作的一项重要任务,根据市政协主席会议安排，自3月初开始，市政协人口资源环境城建委员会在占传忠、乔昌咏副主席的带领下，会同市发展改革委员会、市城乡建设委员会、市规划局、市交通运输局等部门，带领部分政协委员，采取深入大冶、阳新部分乡镇，听取部门汇报，组织专家座谈，网上搜集资料等方式，围绕黄石“十二五”时期拓展城市空间，加快城乡公共基础设施建设这一专题，进行了为期一个多月的深入调研，形成本调研材料。

    一、关于“十一五”时期我市城乡建设规划完成情况与存在问题

    （一）“十一五”时期我市城乡建设规划执行情况。“十一五”时期，全市城乡建设工作坚持以科学发展观为指导，以“四城同创”为抓手，紧紧围绕建设富裕、文明、秀美、和谐新黄石的宏伟目标，加快建设，强化管理，现代化城乡建设进程明显加快，城镇化率达51%，居全省前列。“十一五”时期黄石城区空间发展战略已基本实现，团城山、胜阳港、花湖、陈家湾片区已形成主城区，罗桥新城、黄金山新区成为城市建设重点地区，规划“双城四组团”空间布局结构已经形成，铁山、下陆、西塞山、河口等相对独立的组团正在逐步完善之中。交通基础设施建设快速发展。截至2009年底，全市完成交通基础设施投资72.3亿，为规划目标数的71.2%。大广、杭瑞高速黄石段、鄂东长江公路大桥累计完成投资20.9亿元，为目标数的87.4%。地方公路完成投资16.7亿元，为规划目标数的100%。港航建设完成投资3.6亿元，为目标数的59%，港口吞吐能力达到2723万吨，比2005年末净增682万吨，超规划目标14%。村镇建设扎实推进，“十一五”全市共投入建设资金30.3亿元，建成区面积达到93.78平方公里，比“十五”末增加了30.01平方公里，镇区居住人口41万人，比“十五”末增加了10.06万人。“十一五”时期，我市先后获得了国家园林城市、全国水环境治理人居环境项目范例奖、水环境治理优秀范例城市、公交一路线全国文明线路、全省第三届、第四届“楚天杯”等荣誉称号。

    （二）“十一五”时期我市城乡建设存在的主要问题与原因分析。尽管我市“十一五”时期我市城乡建设成效显著，为“十二五”城乡建设发展奠定了基础，但城乡建设发展仍有诸多困难和问题：

    一是城市规划相对滞后。现行总体规划及城市规划战略研究与形势的发展要求不相适应。2001-2020版《总规》在指导城市建设向南和沿江东南方向发展上起到了一定的积极作用。但是，一方面，资源枯竭型城市转型、武汉城市圈战略实施及“两型社会”综合配套改革实验区的建设使得黄石市发展面临深刻的变化；另一方面，黄石市经济社会快速发展、城市格局不断拓展、武黄城际铁路、鄂东长江大桥等重大基础设施建设，黄石发展面临新的形势。目前现行总体规划已不能适应黄石经济社会发展的新态势，需要尽快、全面地修编和完善。同时，我市城市规划体系不完善。控制性详细规划未实现全覆盖，部分控制详细规划与实际相脱节；各种对城市发展有重大影响作用的专项规划仍然未能实施，如《生态城市专项规划》、《城市物流发展专项规划》、《城市旅游发展及景区建设专项规划》、《长江岸线保护、利用及发展总体规划》、《城市新兴产业规划即城市新兴增长极规划》、《城市风貌及色彩专项规划》、《城市旧城改造总体规划即旧城改造实施方略》、《城际高速铁路站场及周边区域发展规划》、《老工业基地工业企业外迁及改造规划》等依然停留于规划层面。此外，城市规划的统筹性不够强。由于规划、国土、房产、城管等部门在沟通、协调、政策研究等方面还没有形成长效的协调体制，规划工作存在政出多门的情况，没有做到“规划一张图、审批一支笔、管理一盘棋”。各类信息资源的共享及衔接不够，在相同的空间制定了不同的规划，规划成果不能有效地指导规划实施，造成空间资源的浪费。

    二是建设资金缺口较大。资金不足是制约我市城乡基础设施建设的重要瓶颈。仅就交通而言，“十一五”省交通厅对地方项目全面实行定额补助投资方式，补助的资金一般仅为项目总投资的30%，其他大部分资金需要地方政府自筹或招商解决。由于我市公益性项目自筹资金总量很大，各级政府筹资困难，导致很多项目难以启动。同时，由于城乡基础设施经营类建设项目投资金额较大，收益周期较长，导致很多投资商举棋不定，招商融资也难以达到预期效果。此外，我市规划工作经费匮乏，每年的规划编制、宣传、新技术应用、城市勘察、城市测量上的资金投入较少，不到宜昌、襄樊等城市编制经费的50%。城市规划人员业务素质与新形势下的城市规划工作要求也不相适应。

    三是城镇发展规模偏小。与沿海等发达地区相比，我市小城镇建设明显滞后，大部分城镇的集聚力和辐射力不强。普遍存在着品位不高、投入不足、发展不够等问题，主要表现在：我市城镇化综合水平仍然偏低，不能适应经济、社会发展的需要；深化三项改革、加快小城镇建设的有关政策尚未全面落实；小城镇规划、建设、管理的政策、法规尚不完善，有法不依的现象依然存在等等。究其原因，主要是对优先发展小城镇认识不到位，产业支撑不到位，规划管理体制不到位，资金投入、政策扶持不到位，从而阻碍了城镇化发展进程。

    二、关于“十二五”时期我市城乡建设规划重点目标的建议

    “转型”是黄石“十二五”规划的关键词。转型的核心是实现发展动力、经济形态、城市布局、发展路径以及发展理念的全面转变。具体到城乡建设规划，体现为“四个实现”，即：在城市发展动力上，实现从投资驱动向创新驱动转变；在城市经济形态上，实现从资源经济、制造经济向服务经济形态转变；在城市布局上，实现从传统单核中心城市向多轴多中心城市转变；在发展路径上，实现以主要强调经济发展向经济、社会、文化协调发展转变，并以社会文化发展带动经济发展转变。由此可见，编制我市“十二五”城乡建设规划的重点项目，应坚持三个优先：

    （一）优先编制城市发展战略规划，注重城市形态转型，走城市空间外延拓展与内涵提质相结合的新型城市化道路。近几年，国家、湖北省制定了许多发展战略和重大的上位规划，对我市社会经济发展提出了新的发展导向和更高发展定位要求。因为城市战略规划研究不深，使得我市编制规划存在局限性、片面性，缺乏前瞻性和科学性，致使现行规划在区域发展定位方面与上位规划存在一定的不适应性。在当今城市化进程加快，社会经济发展日新月异的形势下，许多城市已将战略规划作为诸多规划的“龙头”，广州、南京、宁波、杭州、深圳、合肥、呼和浩特等城市，早已开始了城市发展战略研究，形成了城市发展战略规划。黄石建设大城市，必须开始认真研究制定城市战略规划。

    “十二五”时期我市战略规划城乡建设总体目标：贯彻社会、经济、人口、文化、环境和资源相协调的可持续发展战略。优化产业结构，突出中心城区功能、拓展城市发展空间、优化功能布局、突出城市特色，把黄石建设成为中国矿冶历史文化之都，中部地区先进制造业基地，鄂东南地区现代化交通枢纽和物流中心，长江中游山水园林生态城市，宜居宜业的武汉城市圈副中心城市。到2015年，实现“黄石-黄金山新区-大冶”城市连绵带建设，城市建成区达到130平方公里，城区人口规模达到100万以上，城市化水平达到60%，GDP总量超过1200亿元。

    “十二五”时期我市战略规划城市空间构想：“两轴”、“三心”、 “四极”，“两轴”即以长江和黄金山脉为垂直型两个发展轴，跨江沿山发展；“三心”即以环磁湖地区、河口、韦源口地区、江北散花地区为组团中心；“四极”即“十二五”时期我市城市发展的四大核心增长极，一是围绕棋盘洲黄石新港建设带动物流产业发展；二是围绕后河堤地区和江北工业园开发建设带动总部经济发展，发挥黄石区位地理优势，增强对鄂东南周边县市的辐射和集聚功能；三是围绕黄金山新区、罗桥新城区带动园区产业发展，调整产业结构，优化产业布局，增强城市造血功能；四是围绕小城镇特别是中心镇建设战略，带动镇域经济发展，切实提高我市城镇化水平，推进城乡一体化进程。

    “十二五”时期我市战略规划城市功能分区：按照“南向对接、东西开拓、环湖开发、跨江发展”的思路，大手笔谋划城市的空间布局，尽快拉开城市发展框架，着力构建“一城双核三中心”的大城市市区发展格局，即以黄石港城区加团城山开发区、大冶市城区为两个核心城区，西塞山区、下陆区加铁山区、黄金山新区为三个中心城区，跨越黄金山，迈进大冶湖，加快推进黄石和大冶城区一体化进程，要加快阳新城区到黄石市区半小时交通建设，把阳新城区建设成为副中心城区；要在还地桥地区、棋盘洲地区规划建设新城区，使我市形成中心城区、副中心城区、新城区“立体网络化”的城市空间格局，建成城乡一体化的区域性中心大城市，城市核心区、中心区、功能区建设基本成型，实现城市形态由“分散组团城市”向“网络化紧密型城市”转变，城市产业由“资源经济”向“综合经济”转变，城市功能由“混杂型”向“分区型”转变，城市形象由“工矿城市”向“宜居城市”转变。

    （二）优先发展城市交通基础设施，打造长江中游港口城市和区域交通枢纽城市。黄石是全国179个国家公路运输枢纽城市之一，全国53个、内河28个主要港口之一，国家一类开放口岸。公路、水路运输在全国有一定的优势，沪渝、大广、杭瑞高速都从境内经过，长江黄金水道黄石境内长60.8公里，长江岸线76.87公里，内河航道186.8公里，具备连南纳北，通江达海的能力。为此，我市“十二五”综合交通规划，应按照“大路网、大港口、大物流”的总体目标，发挥优势，突出重点，统筹规划好“五大项目”。一是基本建成覆盖全市的城乡公路网络体系。到2015年，基本建成黄石地区“一纵五横一环”高等级公路骨架网、“三纵三横”国省道干线公路网和加密农村公路网。同时，要初步建成以快速铁路、高等级公路、国省干道为骨架的武汉至黄石、大冶一小时到达，武汉至阳新一个半小时到达，县（市）到乡（镇）半小时到达的公路运输网络。二是加速推进棋盘洲地区“黄石新港”建设工程。要积极构建依托长江黄金水道和大冶湖、富水河等内河航运为主体的公水联运、铁水联运和江海直达的水运网络，最大限度发挥我市一类港口优势。三是认真研究和落实武黄城际铁路对我市发展的带动效应。武黄城际铁路起于武昌站，止于黄石市黄金山开发区，全长约82公里，下一步将延伸大冶、阳新、九江。武黄城际铁路线的建设，对于“十二五”时期拉动我市经济增长意义重大，必须设立专班加以认真研究，尤其是如何建立以依托城市轻轨、地方铁路为主体的铁路运输网络，实现站点无缝对接，完善铁路运输管理体制和运行机制等问题要拿出专项规划。四是采取有效措施提高我市管线运输资源的使用率。当前途经我市管道运输线路有四条，但为我所用的仅有两条，并且使用率很低。“十二五”时期要着力在提高我市管线运输资源的使用率上下功夫。五是做好规划选址，为未来建设黄石航空港预留土地。根据发展形势分析，未来10-20年，随着我市经济社会发展和区域中心城市地位的确立，在黄石地区建设客货航空港势在必行。“十二五”时期，应未雨绸缪，做好黄石航空港的预选址工作，并做好土地预留。

    优先实施中心镇培育工程，有利于生产要素的聚合，促进经济的发展；有利于扩大投资和消费，拉动经济增长；有利于经济和社会事业协调发展，提高广大群众工作和生活环境质量。

    中心镇是统筹城乡发展的战略接点，是实现新型城镇化的现实路径。“十二五”时期，我市城镇建设的重点之一应是优先发展中心镇。要加快中心镇建设发展方式转变，明确中心镇培育的指导思想，目标、任务和优惠政策；要落实中心镇建设融资和项目包装工作，打造具有不同区位优势和发展特色的工业综合型、休闲渡假居住型、商贸型、农工商型、旅游观光型等特色中心镇；要打破城乡二元结构，有效引导城镇化健康发展，构筑城乡一体、统筹协调发展的格局，大力促进产业向园区集中、农业向规模集中、农民向城镇集中。

    优先发展还地桥、陈贵、灵乡、保安、富池、韦源口、龙港、浮屠八个中心镇。在编制“十二五”城镇体系规划时，应充分考虑全市生产力布局要素和地理单元的完整性，错位发展中心镇。建议优先发展还地桥等八个中心镇，给予政策扶持。要以更大的力度，更快的速度，把中心镇培育成特色鲜明，活力充沛的区域经济增长新板块。力争到2015年，建立2-3个GDP过100亿、镇区人口过5万的重点中心镇，5-6个GDP过60亿、镇区人口过3万的中心镇。

三、实施“十二五”城乡建设规划的相关政策与措施

实施“十二五”规划，事关全局和长远发展，必须坚持以规划为龙头，以产业为支撑，以功能培育为基础，以制度创新为动力，以加强管理为保证，确保各项规划指标全面完成。

    （一）更新规划理念，加强城市建设规划的战略研究。在编制“十二五”城乡建设规划中，要大胆借鉴杭州、天津等城市的先进理念，打破行政区划的用地界限，按实现资源共享、统一规划、互惠互利、共同发展。在规划设计中，要坚持“五个统筹”、“两个协调”、“一个突出”。“五个统筹”即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放；“两个协调”即坚持区域协调和产业结构协调。“一个突出”即突出武汉城市圈副中心城市和区域中心城市地位。具体来讲，要做好五个方面的工作。一是突出黄石的城市特色。要突出黄石特色，把黄石打造成中国矿冶历史文化之都、山水生态宜居名城；遵循“自然融于城市，城市归于自然”的原则，城市建设要显山、露水、见绿，使建筑物和谐地融入自然中，凸现黄石矿冶名城、山水园林城市的底蕴与内涵。二是完善各城区的功能调整。要注重城市空间功能布局调整、进一步明确和合理布局区块功能定位，统一规划居住、办公、工业、商业等用地，基础设施区域共享、产业布局相对集中，实现市域资源的最佳配置。把团城山地区建设成为政治文化中心、把黄金山地区建设成为高新工业中心、把黄石港地区建设成为商务居住中心，把西塞山、下陆、铁山地区建设成为重工业中心。三是重点发展核心区。要根据黄石市区位优势、城市特色和现有基础，做强、做大、做优、做美黄石港城区加团城山开发区、大冶市城区这两个核心城区，突出发展以现代商贸、旅游服务业为重点的第三产业，大力发展高科技、高附加值、低污染、低能耗的低碳型经济，扶持发展总部经济、研发中心和服务中心，引导城区工业企业向工业园区集聚，使中心城区成为我市经济发展的“桥头堡”和大城市建设的“领航者”。四是继续加快推进黄金山新区开发建设。黄金山工业新区建设要做到高起点规划、大手笔建设，按照“大城市新区”的功能定位和“一百年不落后”的要求，做到率先转变经济发展方式、率先构建科学发展模式，统筹旧城“减负”与新区“扩容”，统筹园区建设和城市建设，把黄金山工业新区建成“两型社会”示范区、开放创新先导区、先进产业聚集区、生态文明样板区，使黄石的发展重心逐步向黄金山工业地区转移。五是稳步推进跨江联合开发。在制定黄石城乡统筹发展总体规划时，要主动研究与相邻地区对接的可能性和实施方案，尽快编制区域统筹发展总体规划、确定发展区域的规模、性质、重大基础设施，在不改变行政区划的前提下，协商发展模式、方法，按照市县协商、利益共享的原则进行跨江联合开发试点，解决黄石发展空间不足和浠水投资不足的问题，在跨江发展中实现互利共赢。

    （二）创新城市经营理念，破解城乡建设资金难题。“十二五”将是我市加快城市建设步伐，强力推进大城市建设的关键时期，预计城市建设方面需要投入千亿元资金，这仅靠政府财政投入显然难以承担。为此，必须进一步创新城市经营理念，充分发挥“政府主导力、企业主体力、市场基础力”“三力合一”作用，通过向上争一块、政府投一块、借地生一块、市场融一块、银行贷一块，多渠道筹措建设资金，努力发挥投融资平台功能，推进我市城乡一体化建设。要按照“高起点规划、高标准建设、高强度投入、高效能管理”的要求，坚持对建设项目实施“封闭运作，精细管理”，切实搞好风险评估，降低财务成本，提高资金利用率，努力实现基础设施投入效应的最大化。

    （三）切实加快中心镇建设，着力提高我市城镇化水平。理论和实践证明，发展小城镇是解决城乡二元结构，促进城乡一体化的主要途径。“十二五”期间，要切实推进中心镇培育工程：一是建立健全中心镇建设的工作机制。尽早出台加强中心镇建设的规范性文件，明确培育中心镇工程的指导思想、目标任务、政策措施，建议市、县（市）区两级都要成立小城镇建设工作领导小组，加强中心镇建设工作。二是优先发展一批重点中心镇。要根据全市小城镇建设的现状，选择一批区位条件优越、发展基础好、潜力大的中心镇，加大投入，形成聚集效益和区域竞争优势。建议在“十二五”时期，对还地桥、陈贵、灵乡、保安、富池、韦源口、龙港、浮屠八个乡镇制订相关考核标准，分批将其升格为副县级中心镇。同时，按照大城市的理念来规划黄石近郊小城镇，把罗桥、河口、还地桥等市郊城镇纳入我市城市建设整体规划，将其按照城市发展外延和“卫星”镇进行定位。此外，“十二五”期间，还应集中打造“陈贵—灵乡”为主的工矿城镇群，“浮屠—白沙”为主的沿线城镇群，“河口—韦源口—富池”为主的沿江城镇群等三个城镇群，力争通过五年的努力，使我市城镇化水平达到60%，城镇人口突破160万人。三是坚持走产业兴镇之路。根据各个中心镇的经济特点和产业优势，发挥比较优势，扬长避短，找准经济增长极。大力发展城镇产业，以促成各具特色的城镇经济。四是完善鼓励和推进中心镇建设的扶持政策。在用地政策方面，要本着既有利于保护耕地、节约土地，又有利于促进城市化的原则，优先保证中心镇建设用地。对中心镇建设从经营性用地公开招标拍卖出让土地获得的收益，除上缴省政府及应交纳的税费外，尽可能返还给用于城镇建设。对原分散的镇村企业集中搬迁到工业园区的允许采用土地置换的形式使用土地。在财政政策方面，要进一步扩大中心镇财政分留成的范围和比例，增强镇级财力，提高中心镇对城镇建设的投入和调控能力。在投融资政策方面，市政府可从土地拍卖和城市建设维护税中拿出一块，建立市级小城镇发展建设基金，实行有偿使用，滚动经营。同时，要允许通过拍卖、租赁、转让、重组、股份合作等形式，鼓励民间资本参与小城镇的建设和投资经营。在户籍管理政策方面，要制定鼓励人口向城镇集中的导入政策。对本地农民进镇的，镇里负责进行土地置换，并视同在原宅基地翻建；因城镇建设而失地的农民转入城镇的，保留其原有集体收入分配、养老统筹等。五是切实提升中心镇建设水平。一方面要加强中心镇的基础设施建设，完善城镇公用设施，健全城镇的基础功能。另一方面要加强中心镇的管理工作，不断提高管理水平，积极探索城镇管理的有效模式，加强净化、美化、亮化、绿化工程，努力营造良好的人居环境。