围绕“两圈一带”战略实施深化地方税制改革

2014-09-15 00:57:09  

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钟 守 英

    党的十七大以来，省委、省政府全面贯彻落实科学发展观，在继承总结各个时期发展经验的基础上，先后提出建设武汉城市圈“两型社会”综合配套改革试验区和鄂西生态文化旅游圈、加快湖北长江经济带新一轮开放开发，形成了“两圈一带”的总体发展战略。在这一总体战略的推进中，财税体制如何更好地适应“两圈一带”发展需要，地方税收如何更好地发挥对区域经济的调节职能，使湖北在新一轮税制改革中抢抓机遇实现又好又快发展，已经成为当前十分紧迫、亟待研究的课题。

    一、地方税制改革的紧迫性和必要性
    我国自1994年起实行分税制财政管理体制，形成了现行的中央税、地方税和共享税格局。当年改革的一个重点就是力求实现税权集中，增加中央政府的财政收入。围绕改革目标，国家通过划分税种的形式明确了中央政府、地方政府之间的基本财政分配关系，初步形成了由流转税、所得税、财产行为税三大类13个税种构成的地方税收体系。其中，营业税、企业所得税、个人所得税为中央和地方共享税，资源税、土地使用税、城市维护建设税、印花税、土地增值税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税等10个税种为完全意义上的地方税。

    1994年税制改革以来，地方税体系的建立，初步规范了中央与地方税收收入的稳定增长机制，推动了地方经济持续稳定发展。但同时，由于我国分税制实践中存在着用行政手段分割税种而导致收入归属的不规则转移，也使我国的地方税收受到挤压，较其他分税制国家呈现 “两个低于”的现象：一是地方税收入占地方财政收入的比重低于国际水平。在大多数分税制国家中，地方税收入一般占本级财政收入的70%左右，而2000年-2007年，我国的地方税收入占地方财政收入的平均比重仅为63%。二是地方税收入占地方财政支出的比重低于国际水平。目前国际学术界普遍认为，分税制国家或地区合理的地方税收入规模一般应不低于地方政府必要项目支出的50%，而2000年-2007年，我国地方税收入占地方财政支出的平均比重仅为37%。

    从我省的情况来看，这一现象更为突出：2000年-2008年，我省地方税收入占地方财政收入的平均比重为52.9%，低于全国平均62.8%的水平；地方税收入占地方财政支出的平均比重为25.3%，低于全国平均37%的水平。全国及湖北的“两个低于”现象充分说明，目前地方税不仅对地方财力的满足程度不足，而且其税收的主体增收地位不稳，财税调节职能的发挥受到束缚，已成为完善以分税制为核心的财税体制的主要矛盾。

    同时，我省“两圈一带”与其他城市群的发展差距，也需要通过财税政策支持和地方税制改革来解决：
    与中原城市群、长株潭城市群相比，在武汉城市圈中，省会城市武汉一市独大，周边缺少大中城市呼应互动；资源和生态环境矛盾日益凸显，如耕地占用量大、部分城市土地资源供需矛盾突出、地表水体污染和湖泊面积萎缩等问题比较突出。论人均生产总值，长株潭最高，中原城市圈第二，武汉城市圈相对落后，武汉城市圈中黄冈、咸宁、孝感、天门、潜江等市农业人口比重较大，也是必须正视的问题之一。

    与长三角、珠三角、环渤海经济带相比，虽然2008年武汉城市圈实现地区生产总值6792亿元，增长达到14.8%，但相对于其他三大经济区数万亿的经济总量，以及在自主创新能力、技术水平、国际市场延伸等方面的优势，差距仍然十分明显，地方税收规模及贡献都相对有限，亟待对税收制度进行结构性改革，壮大地方税收规模，为“两圈一带”战略实施提供财力保障。

    二、地方税制改革的主要内容和改革建议
    （一）地方税制改革的主要内容
    为发挥地方税在“两圈一带”战略实施中的调节作用，通过对现行地方税中的财产行为税进行整合、调整、完善。将现行的房产税和土地使用税整合成为房地产税，开征环境税，改革资源税，着力构建一个多税种密切配合，既有利于促进“两圈一带”建设，又有利于确保地方财政收入持续稳定增长。

    1、整合房地产税。按照党的十六届三中全会提出的“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的房地产税，相应取消有关收费”的精神，当前房地产税制改革的重要内容，就是要通过稳步推行房地产税来取代目前在房地产保有环节征收的房产税和土地使用税。
    第一，征税范围：包括所有房屋土地，用房地产税替代现行的土地使用税和房产税。
    第二，纳税人：中华人民共和国境内拥有房屋产权、土地使用权的单位和个人。考虑到我国国情和征管实际,应按循序渐进的原则先行对企业纳税人开征房地产税,对个人的房地产征税宜在取得一定的征管经验后再行考虑。
    第三，适用税率：房地产税税率的设计应考虑两方面需求，一是满足该税种调节职能的发挥，即通过对拥有豪宅者课以高税，对居住陋室者课以低税甚至免税来缩小社会财富占有的差距。二是满足地方财政收入稳定增长的需求，即房地产税的收入规模不得低于现行房产税和城镇土地使用税的收入规模，使其逐步成为地方税收的一个主体税种。
    第四，计税依据：按照国际惯例，房地产评税价格应作为房地产税的计税依据。评税的价值标准是以房地产的市场价值为参考，以影响房地产价值的面积、结构、用途、建成年代、楼层、朝向和周边环境等属性信息作为价值调整的参数，评定房地产的计税价值，作为房地产保有环节征收房地产税的计税依据。

    2、开征环境税。当前，国家已着手环境税的研究和税制设计，在“两圈一带”建设中试点环境税应具备了基本可行的条件：
    一是国外环境税的成功经验值得借鉴。许多国家根据污染者付费原则，开征了二氧化硫税、二氧化碳税、氮氧化物税和电池税。国外实践证明，通过开征环境税，不仅可以控制污染排放，而且还可以为污染治理筹集资金。
    二是排污收费制度为开征环境税奠定了基础。通过多年的实施和改革，我国排污收费制度已经建立了一套比较完善的征管体系，为我国开征环境税积累了经验。开征环境税，可以在排污收费基础上，按照税收的模式进行改革，适度扩大征收范围，提高征收标准，凸显该税种对环境保护的调节职能。
    三是税收政策调整为开征环境税提供契机和空间。目前进行的结构性减税为开征环境税提供了空间。新所得税法的实施和增值税转型在一定程度上减轻了企业税收负担，增加了引入新税种的可接受性，为环境税的引入提供了征税空间。
    四是开征环境税的外部环境比较成熟。一方面，公众的环境意识逐渐增强。另一方面，现有的税收征管体系为环境税的征收提供了组织和机制保障。尤其是我省在全国率先将排污费移交给地税部门征收，对排污费全面实行税式管理，为开展环境税试点奠定了良好基础。

    3、改革资源税。资源税至今在我国税制结构中只是“小不点”，其保护资源和环境的重要作用也未能得到充分发挥。因此，在促进“两圈一带”建设中，我们应当着力打造一个真正能促进资源合理、集约利用的资源税。
    一是扩大应税范围。现行的资源税只对七大类矿产品征收，而且矿产品又主要集中在少数省份。扩大应税范围，结合湖北实际首先应考虑将水（特别是地表水）、森林和耕地资源纳入资源税征收范围。同时可取消现行对耕地资源征收的耕地占用税，归并目前主管部门征收的水资源费等行政性收费。
    二是实行从价与从量相结合的计征方式。现行的从量定额课征办法与价格脱钩，中断了价税的联动作用，税收无法通过价格反映的稀缺度来调节资源开采行为。实行从价与从量相结合的计征方式，可以弥补此缺陷，更好地发挥其调节职能。
    三是提高税率水平。尤其要对非再生性、非替代性、稀缺性资源和重要的战略性资源课以重税，限制掠夺性开采与开发利用。通过提高税率水平，也可以考虑对采掘行业的一些收费进行归并，如通过提高磷矿石资源税的税率，取消现行的磷矿石价格调节基金。

    （二）地方税制改革的建议
    1、向上争取政策支持。2009年，省地税局在课题研究的基础上，向省政府提交了在武汉城市圈进行财产行为税改革试点的报告，并联合财政、国税部门向财政部、国家税务总局报文，得到了上级部门的重视和肯定，国家税务总局也希望我省先行先试，率先突破。目前，省政府已向国务院上报了城市圈申请试点的请示。同时，湖南、海南、深圳、内蒙古等地也在积极争取试点。因此，建议省政府积极加大争取上级支持力度，力促国务院尽快同意我省“两圈一带”地方税制改革试点工作，并要求授权省政府对“两圈一带”一定的地方税收立法权和政策制定权，加快推动“两圈一带”配套改革。

    2、着手研究试点方案。在省政府的统一领导下，组织相关部门研究试点方案。首先，要协调保证各方利益，按照“确保基数、共同发展、实现共赢”的原则： 一是要协调确保相关部门既得利益，在保基数的基础上协调利益分配；二是要协调建立城市圈内利益分配机制，加强圈内税收分成合作，调节地区间财力差距。其次，要协同落实税收政策，建立税收征管协调机制，形成一体化的税收资源共享机制和纳税服务体系。

    3、推进先行试点。建议在省政府的统一指挥下，选择鄂州进行房地产税改革试点，选择黄石进行环境税改革试点，选择咸宁进行资源税改革试点，在先期试点取得工作经验的基础上，再在“两圈一带”全面试行。

    4、加强部门支持与协作。财产行为税改革试点是一项系统工程，试点的开展和深入推进需要政府及相关职能部门的支持与协作，如房地产税试点涉及国土、房管等部门，环境税试点涉及环保厅等部门，资源税改革涉及矿产、水利等部门。因此，建议由省政府牵头，组织财产行为税改革领导小组，省政府领导任组长，各成员单位负责人任组员，形成“政府主导、地税组织、部门协作、社会参与”的工作格局，为试点工作的顺利开展提供组织保障。
    发言人单位及职务(职称)：湖北省地税局副局长