关于进一步做好我省农村土地流转工作的建议

2014-09-15 00:57:20  

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农工民主党湖北省委员会

    农村土地流转工作是一项庞大的系统工程，事关农村改革、发展、稳定的大局，涉及我省农业在全国的竞争力以及广大农户的切身利益。近三年来我省农村土地流转工作进展顺利，为搞活土地承包经营权，发展适度规模经营，实现规模化生产、集约化经营、品牌化销售打下了良好的基础。对照党的十七大报告“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”的要求，结合目前我省农村土地流转工作的现状，我们认为，目前有些问题值得进一步重视，针对这些问题的对策措施需要进一步完善。

    一、农村土地流转须重视三个问题
    1、片面追求流转速度，土地流转的绩效难以显现。土地流转是一个长期、持续、缓慢的过程。因此，在当前的条件下，不宜过分追求土地的流转速度，过快的流转速度会引发诸多不可控因素和不稳定因素，最终不但解决不了“三农”问题,恐怕还会产生更大的坑农、害农问题。在一些地方不同程度存在片面追求流转速度的倾向和苗头，究其原因：一些地方将流转面积作为政绩考核目标，乡村干部则靠行政手段，或越俎代庖或强制流转农户承包地。因此，解决问题的关键是约束政府的政绩冲动，引导各级政府树立正确的政绩观。就土地流转而言，不仅要考核流转的数量，更要考核流转的质量，质量的标准就是看土地的流转是否有利于土地的适度规模经营和现代农业发展，是否促进了农村劳动力转移和农民增收。在土地流转过程中务必充分尊重农民的意愿,切忌搞行政命令、强迫农民流转土地,千万不能下指标、限时间流转土地。

    2、流向不合理，容易引发粮食安全问题。根据有关统计资料，“土地流转面积的65%以上流入了粮食生产以外的经济作物、水产品或其它特色产业，用于粮棉油生产的不到35%”，其实还隐存着更为严重的问题，那就是土地流转以后用于非农经营的现象时有发生，甚至还有撂荒的情况出现。毫无疑问，农村土地流转流向不合理，容易引发粮食安全问题。很显然，在当前市场经济条件下，单个的农户、单个的企业不会考虑什么粮食安全问题，只会根据比较效益原则安排种植和生产，追求效益最大化，保证粮食安全的责任只能由政府承担。当然，解决这一问题有相当大的难度，因为粮食生产比较效益低，粮食补贴又远远不足弥补产业效益差价，而且粮食补贴实际是对承包地的补贴，没有起到鼓励种粮的作用。在此种情况下，既要保证粮食安全，又要推动土地的有序流转，还不能违背市场经济法则，的确是一个值得进一步深入研究并寻求有效办法解决的问题。

    3、流转的价格机制不科学，流转的年限过长，失地农民的风险偏高。土地流转的价格、年限不是在出让方与受让方直接产生，农民在土地流转中的主体地位远没有确立。大宗流转的流转期限普遍偏长，多数约定在20年以上。在对待农村土地流转的问题上，无论是村组还是农民，考虑眼前利益的居多，对今后可能出现的问题注意不够。比如，流转价格普遍较低，而且未考虑社会经济发展的变动因素，农民的土地预期收益存有潜在风险。再如，有的地方由于区位优势不明显，农民增收困难，干部、群众致富心切，在吸引业主进来时，过分强调优惠政策，忽视了自身权利的保护和合同的规范，为日后发生纠纷埋下了伏笔。从眼前看,土地流转可使农民获得一定的货币收入；但从长期来看,土地流转价格低、期限长，农民的利益将会受到较大的损害。

    二、进一步做好农村土地流转工作的几点建议
    在现有的制度框架下，特别是在农业缺乏保护体系支撑、农民缺乏社会保障体系覆盖的情况下，对农村土地使用权流转必须有一个正确的指导思想。即：坚持“依法、自愿、有偿”原则，因地制宜，分类指导，不搞强迫命令，充分维护农民利益。

    （一）准确定位政府角色，确保农村土地流转市场健康有序发展
    一是健全管理机构。成立农村土地流转综合协调服务机构，明确专门的工作人员，落实必要的办公经费，负责对农村土地流转进行协调、指导、服务和监督。农村土地承包及土地流转管理机构，重点要放在乡（镇）、村一级，配备精兵强将。乡镇要以现有的较为齐全的农村经济管理机构为依托，成立农地流转服务中心，由中心根据当地实际情况制定土地流转指导价，并实行免费提供土地流转信息、政策咨询、提供土地承包合同鉴证等服务。各村要确定一名村干部作为土地流转信息员，建立乡镇、村土地流转的信息网，逐步使农村土地流转工作走上既确保农户利益、又有利于农村经济发展的轨道上来。

    二是加强政策宣传，提高全社会对承包经营权的认识。加强宣传教育，使广大农民明白农村土地所有权归集体，承包权归农户，流转的是土地承包经营权。在法定承包期内，合同双方无权单方面擅自解除土地承包合同；不准借土地流转改变土地所有权性质和农业用途；土地流转期限不得超过农户承包地的剩余承包期；已流转的农村土地，在未得到原承包方许可的情况下，受让方不得进行再流转；土地流转的承包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

    三是实施强有力的监督管理。土地流转中，要充分发挥村级集体经济组织的作用，对外来业主（土地受让方）的资质进行审查，始终保证土地流转合同中权利及义务的正常履行；土地管理部门要加强对农村土地使用权流转的检查和监督，真正使土地要素得到最优化的配置，使广大农民获得最大的收益。要协助调解土地流转所引发的纠纷，不断强化土地流转前、流转中、流转后的服务，确保农村土地流转市场健康、有序地发展。

    四是因地制宜，分类指导，不搞一刀切，更不能搞强迫命令。土地流转的首要条件是经济发展，特别是二三产业发育成熟，农业劳动力转移充分。否则，农民失地又失业的话，很可能造成新的不稳定，出现事与愿违的后果。农村土地流转要区别对待，经济发展较快、工业化与城镇化快速推进和社会保障制度比较健全的乡镇、村可以因势利导，先走一步，做出示范。而发展相对滞后，劳动力转移不充分，农民收入主要依靠第一产业的乡镇、村，工作精力应放在发展经济、做好农村产业结构调整和健全农业生产的社会化服务上，而不是强行农户流出土地。

    （二）规范农村土地承包经营权流转管理
    第一，规范流转合同。一是要有约定，农户土地流转只有口头协商是不行的，要签订书面合同。二是合同规范，合同内容不能过于简单，除流转费（价格）、流转年限之外，还要明确土地流转用途，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附作物处置、有关赔偿条款等要有明确具体的规定。三是合同主体要合法，合同要具有法律效力。现阶段一部分土地流转主体不合法是产生流转价格过低、年限过长、速度过快、风险过高的根本原因。如较大规模的流转合同，转出方多是村，有的甚至是乡镇政府，而农户经营权人又没有书面委托书，造成流转双方主体资格错位。建议在全省范围内制定统一的土地流转文本格式，作为规范民间土地流转行为和基层农业行政主管部门指导工作的依据，要特别强调流转土地的出让方必须是土地承包人，要有农户签字或有书面委托。

    第二，规范流转机制和程序。健全农户自愿签订流转合同、村级组织审核同意、乡镇流转服务组织批准并依法鉴定三个环节办理流转手续的机制；建立土地流转申请、登记、备案制度，严格土地流转申请、登记、备案程序；建立完善土地托管制度，统一托管土地，杜绝土地撂荒现象；创新土地使用监督制度，对流转后的土地使用情况进行定期和不定期检查，防止质量退化或者擅自改变用途；建立土地流转纠纷调解机制，依法调处土地流转中出现的争议与纠纷，确保农村社会稳定。

    （三）在农地经营权流转中切实保障农民利益
    农地流转中必须确保农民的利益。一是合理确定土地使用权的价格，包括土地升值后的价格，底限是农民转让土地使用权后能维持基本生活，土地租金每3年左右调整一次为宜，保证农民收益不低于物价上涨幅度；二是解决土地流转后的风险问题。农业是受自然风险和市场风险双重影响的弱势产业,要确保投资业主一旦失败，农民能收回土地使用权或得到相应补偿。为解决农民的后顾之忧，可尝试采取向业主收取土地风险保证金，保证金收取标准按业主年租用土地租金标准收取，由政府土地流转管理部门专户管理。业主能按合同履行兑现给农户租金的，到期后所缴纳的保证金全额退还；不能按期兑现的，由政府土地流转管理部门在保证金中扣除。