关于将集约用地纳入政府考核的建议

2014-09-15 00:57:20  

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潘 世 炳

    长期以来，我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于城镇化快速发展时期，土地作为紧缺战略资源对经济发展的制约越来越明显。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条少占建设用地、高效率利用土地的新路子，是符合国情省情的长久大计。党的十七届三中全会强调，坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住十八亿亩耕地红线。在此背景下，湖北省如何建设资源节约型和环境友好型社会，将集约用地纳入政府考核内容是坚守耕地十八亿亩红线的必然选择。

    一、集约用地纳入政府考核内容是大势所趋
    综合四个方面因素，湖北省将集约用地纳入政府考核是大势所趋。
    一是武汉城市圈“两型社会”建设的内在需要。早在2007年12月，国家批准武汉城市圈为资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，这对于湖北乃至整个中部地区都具有重要的战略意义。“两型社会”建设的一个关键，就是土地资源的节约和集约利用。只有土地资源节约和集约利用，才能既保护耕地资源，又保证建设发展。只有将集约用地纳入政府考核内容，才有可能真正实现土地集约节约利用，促进社会经济可持续发展。

    二是实现经济转型增长的基本要求。传统的经济发展模式，往往以过度消耗和破坏土地、资源、环境等为代价。湖北省乃至武汉城市圈新型工业化和现代化建设模式，必然要求通过高效率配置资源来实现经济转型增长。土地利用方式由低效益、粗放型向高效益、集约化的转变，是实现经济转型增长的基本条件，是解决武汉城市圈建设用地供求矛盾，促进人地和谐发展的重要途径，对于武汉城市圈城市化、工业化和现代化的健康发展以及经济增长方式转型具有重要意义。

    三是国务院的明确要求。2008年1月3日国务院发出《关于促进节约集约用地的通知》，强调“要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性”，“将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中”，并且规定“要建立节约集约用地考核制度。制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。”

    四是外省有经验可供借鉴。到目前为止，湖南、广东、浙江、山东、陕西、山西、辽宁、吉林、福建、安徽、甘肃、河北、四川、云南等十多个省先后出台了省政府文件，要求做好节约集约用地工作，并且规定将集约用地纳入政府考核范围。在省政府文件基础上，浙江省政府办公厅2009年3月24日发出《关于印发浙江省365节约集约用地目标责任考核办法（试行）的通知》，规定“考核报告及考核等次结果，由省国土资源厅报经省政府审定后，正式向社会公布，并纳入市、县（市、区）经济社会发展综合评价考核体系”，“考核结果作为省分配安排新增建设用地年度计划的重要依据。考核结果为三等的市政府，应在评价考核公告一个月内，向省政府做出书面报告，提出推进节约集约用地的切实可行措施”。甘肃省政府办公厅于2009年8月19日发布《甘肃省单位GDP固定资产投资规模工业增加值增长的新增建设用地消耗考核办法(试行）》，要求“设置集约用地水平区域位次指标、集约用地水平年度变化指标和工业增加值与建设用地增长系数指标”等。

    二、集约用地纳入政府考核的四个关键
    一是要建立科学合理的集约用地评价指标体系。设计评价指标体系要充分考虑节约集约用地的内涵，结合各地特点，分别从区域总体、城市区域和村落聚居区、地下空间等四个层面，从农地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共用地、交通水利用地、土地整理复垦等七大建设用地集约类型，区分不同区域、不同类别、不同项目，建立集约用地评价指标体系。对于产业用地的集约评价来说，评价指标内容应该考虑四个方面：土地利用程度包括土地覆盖率、用地容积率、建筑密度、地下空间利用率等；土地投入强度包括工业用地投资强度、建设用地绿化率等；土地产出水平包括单位土地产出率、新增亿元生产总值新增建设用地等；土地持续状况包括闲置土地重新利用率、闲置厂房重新利用率、存量用地利用率等。

    二是建立详细而具操作性的具体考核制度。以省人民政府或者办公厅的名义，发布相关的集约用地文件，明确要求将集约用地纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中，逐步建立与考核结果挂钩的激励机制，定期考核土地集约利用水平。实行集约利用土地问责制，对严重浪费土地资源的行为，要严格追究管理者的领导责任。

    三是成立集约用地考核领导小组或者专门机构。为了满足集约节约用地考核需要，可以建立非常设的集约节约用地考核领导小组，由国土资源厅等部门和有关专门机构和大专院校、官方和民间研究机构专家组成，或者在国土资源管理部门内设立专门的管理机构。2009年8月，长沙市正式设立长沙市国土资源局节约集约用地处，加挂长沙市人民政府节约集约用地办公室的牌子，主要职责是考核并促进土地资源节约集约利用。这种做法值得湖北借鉴。

    四是严格进行集约用地考核并认真利用考核结果。每年对各地区、经济开发区和乡镇进行建设用地集约利用水平评价，并将其结果作为下达新增建设用地年度计划的依据。可以考虑适当奖励“集约用地工业企业”和“地均产值”、“地均从业人数”、“地均税收”和“地均投资强度”等单项奖企业。

    三、集约用地纳入政府考核要关注的几个问题
    一是坚持“节流”与“开源”并举，把节约集约放在首位。将“节流”与“开源”协调统一起来，全面落实“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的要求。一手抓“节流”，节约用地、盘活存量，凡能不用地的就不用，能少用地的就少用地，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地；一手抓“开源”，多渠道多途径千方百计地拓展耕地和建设用地的来源，加大开发复垦和土地整理力度。

    二是强化规划计划调控，建立健全标准控制体系。建立健全以土地利用总体规划为核心的技术支撑体系，切实提高规划计划调控体系对城乡建设节约集约用地的保障作用。建立起一套严格、完整的城乡建设项目规划设计和用地标准，从技术源头上保障城乡各项建设都节约集约利用土地。大力推进土地节约集约型工程技术措施的研究、推广和应用。

    三是坚持严格管理土地与市场配置土地相结合。建设用地的供应要加强和改善宏观调控，合理调整用地结构、布局和规模，从严从紧保护耕地特别是基本农田。同时要调整相关税费政策，采取各种引导和鼓励措施，建立节约集约用地的利益机制，充分发挥土地资源的市场配置机制作用，建立能反映资源稀缺程度的价格机制，提高土地资源的配置和利用效率。

    四是坚持保护农民土地产权和加强农村建设用地集约利用结合。土地集约利用既要加强农村建设用地集约，也要保护农民土地产权。要从制度上抑制地方政府采取征用土地获取巨大利益的冲动。否则，土地作为基本的生产要素配置时就会背离市场，要素的价格就不能客观地反映其稀缺性，便可能加剧土地的粗放利用，不节约、不集约的情况会更加严重。
    发言人单位及职务(职称)：湖北永业行评估咨询有限公司总裁，湖北省房地产业协会副会长