关于促进我省民营养老机构健康发展的建议

2014-09-15 00:59:12  

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九三学社湖北省委员会

    家家有老人，人人都会老，当前随着老龄化趋势的加剧，养老问题愈发凸显。民营养老机构是我国养老体系的重要组成部分，在解决养老问题中发挥着不容忽视的重要作用。在调研中，我们发现我省民营养老机构发展还存在一些问题，亟需各方扶持，促进其健康发展。

    一、老龄人口与养老机构的供求矛盾
    第一，老龄人口结构。根据2011年人口普查数据，我省有60周岁以上的老年人口797.5万人，占湖北总人口的13.9%，比全国老龄人口比例13.26%高出了0.64个百分点。老人中生活能自理的约占85%，约687万人，这部分人可以通过居家养老或社区日托养老；老人中失能或半失能的约占15%，约有119万人，这类老人需要随时的医疗、康复和生活照料，需要通过社会机构来养老。
    第二，老人和养老机构的供求矛盾。我省现有县级以上的养老机构340家（其中国有120家，2.1万张床位；民营220家，2万张床位），其它乡镇以下的床位约有15万张，共计养老床位数约为19万张，每百名老人拥有的床位数是2.4张。在需要机构护理的119万老人中，每百名仅拥有床位16.3张，不足需求的20%，实际需求和现实供给差距很大。
    第三，我省对养老业投入明显不足。我们了解到江苏省近几年对养老事业投入逐年增加，2012年预计约拿出4个亿投入养老事业。相比之下，我省对养老事业的关注和投入明显不足，差距较大。

    二、民营养老机构存在的问题
    2010年和2011年间，我们以武汉市为样本，走访了市民政局，参考了相关文献，调研了11家民营和1家国营养老机构，发现民营养老机构主要存在以下五个方面的问题。
    1、民营养老机构数量多、规模小，硬件差、服务人员少。以2009年为例，武汉市有养老机构129家，其中：国办养老机构14家，床位4335张，入住率为91.7%，工作人员1149人，收养老人3975位，占全市收养老人的38.50%，政府每年投入约为1.28-1.6亿元；民营养老机构115家，床位11211张，入住率为56.65%，工作人员1401人，收养老人6351位，占全市收养老人总数的61.50%，政府投入理论值约为1070万元，但实际落实可能小于此数。从这些数据来看，武汉市民营养老院机构数量是国办的8.2倍，床位数是国办的2.6倍，而民营养老机构工作人员数量却只是国办的1.2倍，国办机构平均每人管3.77张床位，民营机构平均每人管8张床位，这说明民营养老机构规模都很小，服务人员不足。另国办养老机构的硬件、环境、人员数量和人员素质都明显优于民营，而且财政对国办养老机构的投入大约是民营养老机构的15倍，但从市场贡献来看，民营养老机构所占市场份额高出国办养老机构23个百分点，特别是对低收入人群贡献尤为重要。

    2、老人意外伤害频发，扼制了民营养老机构生存。调查发现，每个养老机构每年都能遇到意外伤害事件1-3起。我们统计了武汉市10家民营养老机构，一年中共发生了16起意外伤害，其中烫伤1例，吞咽梗阻1例，摔伤骨折14例。有11例家属表示理解，没有发生纠纷；有5例家属提出赔偿，且都获得赔偿。这反映出目前机构养老服务规范的缺失和老人意外伤害事故处理办法的空白，使得事故发生很难划分双方的法律责任，往往是同情老人受到伤害，而一味追究养老机构的责任，这已成为制约社会资本进入养老业的一大“门槛”障碍。

    3、就医困难成为阻碍民营养老机构发展壮大的瓶颈。老年多病，治疗时间长，吃药打针是家常便饭，生病不能独立上医院，必须有家人陪护，很不方便。武汉市80%的民营养老院没有聘用医务人员，更没建立医疗卫生服务机构。有2家聘用了1-2名有资质的医务工作者，可以在养老院内解决老人因小毛病或慢性病服药打针的问题，但这种服务却是违法的，因为有资质的医护人员必须在有资质的医疗服务机构中服务，否则就不能开展医疗活动，且这种医疗服务需自费，医保不能报销。

    4、服务人员专业化程度不高，工资低，流动性大。养老服务工作脏、苦、累，还不体面，没有相当的善心、耐心和吃苦耐劳的精神是做不好的。干这份工作的人大多是40-50岁的女性，工作辛苦，工资低，小一点的民营养老机构月工资大概在900-1200元之间，大一点的机构在1200-1800元之间，她们很难坚持下来，每年大约有50%的人员流动。而且职工的专业培训跟不上，专业化程度不高，护理水平也较低。

    5、国办养老机构越做越强，民营养老机构被中低端化。近年来，各级政府对国办养老机构投入了相当的的财力和物力进行修建、改造和完善，使其朝着中高端水平发展，满足了高收入人群的养老需求，有可能逐步成为盈利性单位。而民营养老机构因自身投入少，条件差，大多只能收低收入家庭的老人，处在低水平循环，但在某种程度上却缓解了低收入人群的养老需求矛盾。如武汉市民营养老机构的空床率高达43%，如果政府稍加扶持，则43%的床位至少可以解决5000位老人入住，是该市新建福利院综合大楼床位数的2倍还多。国办养老机构越做越强，民营养老机构被中低端化，无形中使得国办养老机构把中低收入老人排斥在外，形成新的社会二次分配不公，这种不公平的市场竞争环境不利于民间资金投入养老行业。

    三、几点建议
    1、落实政策，加大投入，做好规划，厘清方向。一是要切实落实好2011年7月颁布的《中共湖北省委 湖北省人民政府关于进一步加强老龄工作的意见》。二是要加大资金投入，在街道和社区预留养老机构用地和建筑物，做好规划。三是要厘清国办和民办养老机构的发展方向。有限地发展高档国办养老机构，将其控制在一定的数量和中等水平，其主要任务是解决“三无”老人和困难家庭失能老人养老问题。支持发展民营养老机构，优先服务于中低收入人群，实行低价有偿服务，缓解社会二次分配不公的矛盾，解压社会张力。制定相关政策扶持民营养老机构，缩小国办和民营养老机构之间的差距，创造公平的市场竞争环境，促进民营养老机构能够向中高端有偿服务市场发展，以适应社会不同人群需求。  

    2、制定法规，品质服务，引入保险，规避风险。一是《湖北省养老机构服务质量规范（试行）》和浙江省首批养老服务社会化示范单位的经验，为养老机构制定一系列切实可行的规范服务标准及其实施细则，包括：建筑标准、家具硬件设施标准、各类服务、护理规范和伙食标准等，以及各等级服务收费标准。并建立管理和监督制度，提高服务质量，保障老人的正当权益和生存质量。 二是建议研究制定《湖北省养老机构人员意外伤害的处理办法》，切实维护双方合法权益，使养老机构处理老年人意外伤害事件做到有法可依，健康发展。三是借鉴武汉和上海等各地的经验，建立健全养老机构意外伤害商业保险机制，提高养老机构抗风险能力。

    3、养医结合，医保报销，看病无忧，家属解困。目前不可能对每一个大小不等的民营养老机构都配备医疗服务诊所，也不可能要求社区医疗服务中心（或医疗点）对每个养老机构都能上门看病打针（因为人手不够），是否可以探索，由卫生行政部门出台政策，规定中小民营养老机构适当配备1-3名具备行医资格的医护人员，并挂靠就近的社区医疗服务中心，让其能合法行医，在养老院为入住老人看病治疗，并可在社区医疗服务中心使用医保卡，从而解决老人在养老院就医问题，解脱家属的困境。

    4、提高认识，政府引导，社会支持，扶助老人。建议以民政部门和宣传部门为主体，以社区和媒体为载体，借助修订《老年人权益保障法》的东风，开展爱老助老教育。政府应引导民众、社会团体、事业单位对养老事业予以支持、关爱，如广电部门为养老院安装数字电视，可减免收视年费；民政或相关部门建立护理人员免费培训和发证制度，减轻养老机构的负担；养老机构用电、用水、用气等价格按居民的使用价格收取，免交煤气、自来水、电力增容费和供排水设施使用费等。