健全乡镇文化站社会化财政保障机制  推进我省城乡文化一体化发展

2014-09-15 01:00:44  

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台盟湖北省委员会

    乡镇文化站建设是建设城乡一体化公共文化服务体系的重要组成部分。为了适应完善社会主义市场经济体制的要求，我省结合农村税费改革和乡镇综合配套改革，按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求，逐步建立了“花钱买服务，养事不养人”的乡镇文化站社会化财政保障新机制。随着社会化乡镇文化财政保障新机制建立，“十一五”期间，我省乡镇文化事业经费年均各级财政拨款达4370万元，每个乡镇文化站由各级财政拨付的文化经费达到年均4.66万元，远超前期水准。我省乡镇文化站公共文化服务功能明显加强，但离新时期公共文化服务体系建设要求还存在较大差距。

    一是建成初具规模的基础设施条件，但职能履行不到位情况较为严重。首先，文化站功能场所建筑面积总体上已经达标，但个体之间差距显著，不同地区乡镇文化站功能场所建筑面积悬殊现象较为突出。其次，乡镇文化站基本具备了履行公共服务功能的配套设备条件，但离预期需求尚远。除图书外，其它基本公共设施在某些文化站缺乏。即使是图书资料，不同文化站之间的保有量差距高达万余倍。其三，乡镇文化站公共服务职能履行不到位情况较为严重。相关调查显示，2009年，日均服务3人次以上的阅览室、文体活动室、多功能室与共享工程基层点分别只有39%、38%、42%和38%，日均服务人次在1人以下的分别达到29%、33%、34%和36%。即使是理论上最受欢迎的各种健身场所，竟然有21%的文化站日均服务人次在1人以下，日均服务人次在10人以上的仅仅只有36%。

    二是创建起较规范的合同化管理体制，但工作人员整体素质结构仍有待提升。改革后，文化站工作队伍在精简化、专业化、知识化等方面都有了较为明显的提升，但乡镇文化站人力资源流失或被挤占的现象较为严重，人员队伍整体素质与现实需求仍有较大差距。其一，由于工资待遇得不到保障或迫于债务压力，部分文化站干部或出外打工，或跳槽另谋“高就”；其二，文化站管理权力下放至乡镇后，一些乡镇把文化站工作改专业为兼职，工作人员时常被指派从事乡镇其它工作；其三，由于管理体制等诸多方面的原因，有些乡镇对文化站人选把关不严，致使部分工作人员不具备从事文化工作的能力，而文化站现有工作人员由于长期缺乏业务指导和培训，知识陈旧，思想僵化，年龄老化，缺乏新形势下开展基层文化工作的新思路，中青年文化专干不能脱颖而出，不少乡镇已青黄不接，甚至出现断层。

    三是公共文化服务经费投入相对更有保障，但投入量仍显不足。调查显示，我省乡镇文化站人均财政总投入的均值为2.38元，人均财政总投入总体上已经超过1.5元的政策规定投入标准58%以上。但是，不同地区投入量之间差距巨大，约有50%文化站的人均财政总投入量低于1.5元的现有政策规定底线。事实上，社会化改革以来，由于缺乏必要的硬性约束与问责机制，我省部分县、市对文化站拨款每年递减30％，2005年后不再安排预算；更有少数县、市把文化站列为撤销单位，原工作人员已停发工资。与此同时，由于运作不够规范或是投入量本身不够，我省省级及以上财政实际到位的投入量尚未达到人均1元的规定水准，只有约78%的到位率。事实上，随着经济社会的发展，尤其是物价水平的不断膨胀，为维持文化站正常运转，现有1.5元的法定财政投入水平已经远远不够。

    四是初步建立社会保障机制，但不同地区差距较大。为顺利推行“以钱养事”新机制，我省乡镇文化站转制人员实行了全员参保。虽然文化站工作人员退出了财政供养体系，但各级财政对文化领域“以钱养事”的经费投入都有较大幅度增加，上岗人员总体上得到了一定实惠。但不同地区间差距依然较大，实际财政投入远远低于预期报酬水平，严重影响了文化站专业人员队伍的稳定和素质结构。
    中共湖北省第十次党代会提出，要“加强公共文化基础设施建设，加快城乡文化一体化发展进程，完善公共文化服务体系，保障人民群众的基本文化权益。”加强乡镇综合文化站建设，是实施文化惠民工程，加快城乡文化一体化发展，建成公共文化服务体系的重要抓手。我省各级党委和政府要进一步统一思想，巩固和优化实施“政府采购，花钱买服务”的财政保障机制，构建较为完善的乡镇综合文化站功能体系，提高基本服务质量和效率。为此，我们提出如下建议：

    一、明确经费保障责任主体，完善常规化文化站公益性服务经费保障机制
    县、乡两级政府要根据有关政策规定确定文化站每年需要完成的公共文化服务项目，并以此确定公共文化服务岗位数。县、乡财政要将文化站公益事业服务经费按照部门预算要求纳入年度财政预算，逐年加大对公共文化事业的财政投入，并分解落实到具体服务项目上。省级财政则应继续建立文化站公益性服务专项资金，并纳入国民经济与社会发展规划和年度预算，实现专项经费常规化。省级财政专项经费主要用于确保建立覆盖城乡、提供均等化服务的基础文化设施设备的建设、采购与日常维护等公共性项目支出。由于各地发展程度不同，尤其是人口规模与公共文化服务要求水平的不同，省级财政的分配与拨付机制要采取适度分类管理原则，对不同地区采取不同的配套资金要求，以确保在不同经济发展水平地区实现必要的财政调节，使不同地区的居民能够享受均等化的基本公共文化服务。

    二、进一步完善规范化文化站公益性服务经费核算与管理机制
    文化站公益性服务基本经费项目包括服务人员劳务支出、服务人员社会保险费用支出和公益性基础设施与设备的建设与维护费用支出等三个方面，其中，前两项属人员支出，后者属公共性支出。省级财政投入应该主要用于公共性支出，县乡财政则主要确保支付人员支出。省级财政下拨资金由县级财政部门代为监督管理，县、乡财政用于基层公共文化事业的支出不得因省级专项经费的投入而抵减。县、乡财政投入经费与省级财政投入经费均应该实行专项管理，为每个文化站建立专门财政账户。地方各级财政均不能因为国家下拨各项专项经费的增减而降低本级财政应当承担的财政投入规模。文化站公益性服务的项目经费，要根据公共服务购买合同的明确规定，按时间、工作进度拨付，同时要预留一定比例的资金，按年终考核的结果结算。财政部门采取国库直接支付的办法直达给承担服务的主体，保证专款专用。各级财政要定期对公共文化服务预期水平和相应的财政投入水平进行测算，确保能够适时调整各级财政的投入标准，满足民众不断提升的公共文化服务要求。

    三、建立完善文化站建设维护管理与责任体制
    尽管有关政策都规定各级政府要确保经费的到位和有效运用，但由于缺乏必要问责机制，文化站经费保障经常得不到应有的重视，一些文化站常常面临经费难以及时到位、甚至根本就没有经费保障的困境。应继续完善现行公共服务合同监管办法，构建有效的公共文化服务购买方、受益方和服务提供方的权责认定与救济机制。明确各级政府在文化站公益性服务经费保障与监管过程中的职责权限，将文化站经费保障和监管责任纳入现行政府绩效考评指标体系，确保各项经费的及时到位和有效监管。

    四、建立完善文化站建设与维护相关制度体系，实现建设与维护工作规范化、有序化
    制度化是实现文化站经费投资与监管体制规范化、有序化的必要保障。上述各项政策措施的有效实施，都需要建立较为规范的制度乃至法规体系。一是要制订文化站公益性服务经费筹措与实施办法，主要用于明确不同级政府的财政分担权责和实施方式，尤其是明确各级政府的财政责任与义务。二是要制订文化站公益性财政经费核算与管理办法，主要用于规范各项财政经费的划拨、使用与监管活动。三是要制订文化站建设维护管理办法，主要用于规范文化站公益性服务合同管理等日常监管活动。