“十一五”期间，武汉市江夏区在建设用地报批和供应、土地储备交易、土地执法和土地利用评价等方面均取得了一定成绩，使土地管理成为全区开放引进和项目建设的前沿和基础。但是随着我区经济的快速发展，用地的审批规范管理、用地需求量增加，供地紧张与储备管理之间的矛盾不断凸现。为此，区政协围绕如何进一步做好土地开发利用管理，如何正确处理土地保护与经济社会发展的关系，确保我区“十二五”时期经济社会可持续发展等问题展开调研，现将调研情况和建议报告如下：
一、土地利用情况和特点
“十一五”期间，区国土规划部门在全市建设用地指标紧缺的情况下，批回新增建设用地3727.7993公顷，比“十五”增加2046.4618公顷，增幅为121.72%，在全市各区中名列前茅，为全区项目建设和经济发展提供了广阔的空间。“十一五”期间，工业用地、经营性用地和其他用地分别占建设用地总量的30.03%、25.55%、44.42%，基本符合“工业支撑，房地产充实”的经济格局。
（一）新增建设用地情况（略）
（二）土地出让收益情况（略）
（三）已批土地开工和未开工情况（略）
（四) 土地违法情况（略）
通过以上图表数据对比分析，江夏区“十一五”期间土地利用主要呈现以下几方面特点：
一是用地需求总量激增。（略）
二是土地出让效益可观。（略）
三是违规用地宗数下降。（略）
二、土地利用与管理中存在的问题及其原因
当前，我区正处在城市化的快速发展阶段，资源、环境与发展的问题尤为突出，这就为土地利用与管理提出了更高的要求。“十一五”期间，我区确立了“项目兴区”的发展目标，招商引资力度不断加大，各类重点项目纷纷落户，市内企业、学校不断进驻，土地利用管理成为了一项关系发展的重要工作，但是也存在以下不容忽视的问题：
（一）区域经济发展较快，供需矛盾突出
江夏区处于武汉市东部组群和东南部组群规划带，是武汉市建设发展方向之一，由于区域经济发展迅猛，用地矛盾十分突出。
新增建设用地指标不足。“十一五”期间，我区共引进项目149个，协议投资489亿元，其中世界500强企业6家，国内500强企业13家。仅2010年，就实现地区生产总值296.47亿元，增长16.9%。我区目前正处于一个农业大区向工业强区转变的关口，项目建设、基础设施建设势在必行，由于现行的土地利用总体规划相对滞后，全市900公顷的年新增建设用地总量难以满足各项建设需要。《江夏区土地利用总体规划（2006—2020年）》规划全区新增建设用地指标5167公顷。由于2006—2008年预支了部分指标，2009—2010年实施规划的力度较大，至2010年底，我区可用的规划新增建设用地不足2000公顷，其中城镇工矿用地约为1400公顷。
土地闲置现象突出。由于《土地利用总体规划》和《城市建设规划》不一致，部分区块在征地拆迁前后，产业定位不明确、土地用途不清晰或规划变更频繁，造成土地闲置现象突出。
耕地占补平衡的压力加大。受首轮土地利用总体规划局限性的影响，我区耕地面积比例偏大。2006年，耕地占全区土地总面积的比例为38.56%；2010年，耕地占全区土地总面积的比例为37.30%，一些低湖田、缓山坡都划入了耕地，导致耕地后备资源较少。规划后备耕地资源较少，耕地开发整理选址困难，自行占补比例偏小，难以自行解决占补问题。
（二）征地拆迁难度加大，影响土地报批
根据发展的要求，我区征地拆迁工作相对滞后。原因十分复杂，既有机制的原因，也有执法力度的问题。目前征地安置的主要途径是一次性货币安置，补偿方式单一，且房屋拆迁补偿标准偏低。还有部分农民为了获取额外补偿费，突击建房或者种植作物。由于农民多数属于低文化、少资金、缺技能的弱势群体，失地农民就业艰难，引起的社会问题不容忽视。
在我区，还存在部分村级与企业部门的关系未理顺、新老土地补偿政策衔接不及时等问题。如东方园林的土地以前是由庙山办事处以租代征的形式，与村级签订的合同，现在既要完善征地手续，又要考虑搬迁安置问题。而且，由于各村开发时间不同，土地补偿标准前后不一致，导致部分先期已补偿的农民要求按照新标准补偿，由此产生纠纷。如庙山邬树村原来已征未批的有632亩，原来都是按10500元/亩的标准到户的，现在群众要求按新标准19600元/亩补偿。这些矛盾，都在很大程度上增加了征地拆迁的工作难度，直接影响下一轮土地报批。
（三）部门之间协调不够，审批手续繁琐
由于工作机制所限，各部门尚未实现协同办公、同步审批，用地业主还需要挨个部门送材料，逐个部门等批文。据不完全统计，用地业主要通过近百家单位（科室）盖章，才能办理好全部手续。由于各部门审批期限长短不一，用地业主办理好所有审批项目往往需要花费几个月时间，直接影响业主投资积极性，也造成了土地供而未用。尽管目前在优化投资环境中，相关部门降低了相关报件要求，下放了部分审批权限，但国家宏观调控土地政策，报批必备资料不能减免，审批程序无法简化，项目报批周期仍然较长，土地管理部门报批提速压力较大。
（四）依法用地宣传不够，部分干部群众土地观念淡薄
我区独特的地理位置，以及建设宜居城市的目标，使其土地管理工作的难度很大。由于依法用地宣传力度不够，极少数领导干部对土地管理法律法规学习重视不够，依法行政、依法用地管理只停留在口头和文件上，不能正确处理发展经济与保护土地之间的关系。个别乡镇政府、村级组织从局部、眼前利益出发，未经农用地转用审批，通过租用农村集体农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民与执法人员打“游击战”，非法占地、违章建房、破坏耕地和违法交易等行为仍然存在。尽管全区组织相关部门重拳出击，对全区乱占、乱建现象进行了集中整治，使区土地市场秩序大有好转。但是这只走完了第一步，更关键在于进一步转变思想，完善制度，形成监管长效机制。
三、对下阶段土地规划管理工作的建议
（一）突破用地指标瓶颈，实现土地科学利用
不断推进土地资源观念、利用方式和管理方式的转变，逐步实现配置科学化、布局合理化、供应减量化、使用高效化、利用循环化、闲置资源化。
扩大增量，盘活存量，增加建设用地有效供给。建议区委、区政府积极与省国土资源厅、市国土资源和规划局协调，争取在重点建设项目上给予更多的支持，做到占地不占指标。同时通过开展城乡建设用地增减挂钩，争取预留建设用地指标，减小占补平衡压力。借鉴法泗怡山湾迁村腾地的成功经验，在南部欠发展地区，选择一些“空心村”，按照农民自愿的原则，整体拆迁，然后将原村塆宅基地整理成耕地，并将节约的建设用地指标周转到北部发展较快的开发区和乡镇街，将北部受益地区的土地收益适当补贴南部拆迁地区，达到南北共同发展的目的。
国土等部门应当充分运用项目置换、腾笼换鸟、收购储备等多种方式，最大限度盘活存量土地，确保满足重点项目建设用地需要。通过开展闲置存量建设用地调查摸底工作，加强闲置用地、转而未供土地的清理力度，对批而未用、批大建小、闲置荒芜、低效利用的土地采取切实有力的措施予以收回，纳入政府储备后公开出让。
集聚发展，集约用地，提高建设用地利用效率。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，大力推行节约集约用地，加快转变土地利用方式。将推进土地集约利用与加快经济结构调整、提高资源配置水平、提高土地使用效益紧密结合起来，严格建设用地预审把关，严禁高投入、高消耗、高污染、低效益的项目通过预审和立项，对符合我区产业发展规划的项目优先预审和立项，优先保证用地计划。
坚持合理供给、有效制约和正确引导新增建设用地原则，集中土地安排大项目、好项目，实行规模生产，集约经营，提高单位面积土地的产出率。合理安排各项建设项目新增建设用地规模、结构、布局和时序，出台有关优惠政策，引导鼓励企业建造多层厂房，提高企业土地使用效率。加强工业园区规划，完善交通、电力、水利等基础设施配套建设，对市政配套设施和公共服务设施等进行立体布设，逐步构建立体分层的建设模式，优化土地利用的立体空间结构。
调整规划，拓展空间，解决土地规划滞后问题。随着我区城市化、工业化进程的加快，供地与用地的矛盾加剧，现行的土地利用总体规划，不能适应我区的经济发展速度。当前，我区正在积极筹划建设江夏区新型工业化示范园区，应借助筹建示范园区的良好机遇，加快推进示范园区的“两规”调整工作，促进示范园区尽早报批，有效解决土地规划滞后带来的用地指标不足问题。
（二）完善拆迁补偿机制，推进征地拆迁工作
随着工业化、城镇化的不断推进，征地拆迁工作在今后乃至一段时间内仍是我区经济社会发展的重要工作。在目前相关法律法规尚未修改完善的情况下，要从根本上解决目前征地中的问题，必须要建立征地、拆迁、安置一体化的科学工作机制，大力推进征地制度改革。要严格执行现行土地管理法律法规，控制用地指标和征地范围，进一步改进征地补偿支付方式，堵塞补偿款发放漏洞，确保被征地农民的利益。要加强对农村宅基地的审批管理，理顺人户分离关系，防止多处批地，多头建房，坚决刹住违规占地建房之风。要在不断壮大农村集体经济同时，结合江夏实际，学习借鉴外地在征地改革试点中有关土地补偿费和安置费及农民社会保障方面的成功做法和经验，合理安置失地农民。要建立被征地农民就业培训和社会保障制度，明确规定征地主体、征地程序、征地补偿依据、安置途径等，系统解决被征地农民的养老、医疗、就业、子女教育和生产生活安置等问题，实现经济发展和农村稳定，从而推进征地拆迁、土地报批工作，加快建设用地供给速度。
（三）明确部门分工合作，着力提高服务质量
由于项目建设周期长，要定期对项目地块开发建设情况进行督查，进一步加大土地动态巡回检查力度，将建设用地批后监管纳入有关部门和乡镇的年度岗位目标考核内容，对工业项目用地批前、建设中和建成后全程监督。这项工作单靠国土部门一家去抓落实，难度较大，发改、经信、建设等相关部门，应当明确职责、齐抓共管、密切协作，并结合江夏实际，及时落实征地补偿的各项政策措施，共同完成建设用地项目监督管理的任务。
行政审批是当前改革的难点，尤其是国土资源审批这一关，直接关系项目进度和企业效益。因此，国土资源部门要更新理念、完善制度，最大限度地简政、放权。推行“一站式服务，一个窗口对外”，大力推行无纸化办公、联网审批和土地网上招拍挂，缩短土地征、转、供周期。同时，要切实加强国土资源管理队伍建设，充分发挥其在土地管理和执法中的作用，精简机构，强化管理职能，创新管理方式，充分利用现代技术手段，努力提高土地管理水平。
（四）强化建设用地监管，增强依法用地意识
要站在全局的高度，树立依法用地观念，深刻认识经济发展与资源环境保护的关系，严格控制用地范围。国土部门要与公安、检察、法院、纪检等部门加强协作，加大对土地管理和耕地保护的责任考核，依法从严、从快查处，公开曝光，切实做到对土地违法行为“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”。要积极探索与市场经济体制相适应的行政执法方式和手段，彻底查清违法占地、违法圈地等行为，重点惩治土地管理领域侵害群众利益的行为，对发生土地违法违规案件并造成严重后果的，严格追究相关人员责任，确保国家土地资产不流失。
要尽快启动政府领导干部、国土资源部门工作人员国土资源法律法规的学习教育活动，学习和深刻领会我国的土地国情和土地基本国策、土地管理法律法规、《刑法》有关土地犯罪的规定等，进一步提高干部职工依法用地的意识和管理水平，增强做好国土资源管理工作的信心。同时，紧紧围绕“保障科学发展，坚守耕地红线”这一主题，采取多种形式，向广大群众宣传国家对土地的现行政策及耕地保护、用地审批、土地登记、明晰产权等知识，在全区范围内营造良好的用地舆论氛围。
（武汉市江夏区政协 涂亚娟 供稿）
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