关于县区级行政审批制度改革考察调研报告

2015-07-22 16:07:12  

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    市委今年5月中旬在全市推广高新区“三个一”改革经验。5月下旬，市委部署了在全市实施“一局两委”行政审批制度改革，引起了全市上下的广泛关切。围绕这一全面深化改革重大部署的贯彻落实，襄州区政协组织力量，瞄准全国先进典型，成立了两个外出考察组和一个区内调研组，于6月中旬至7月上旬集中进行了认真考察和深入调研，综合报告如下：

 

    一、外地行政审批制度改革基本情况和主要特点

 

    考察组先后实地考察了河北省威县、天津市静海县、四川省成都市武侯区、新都区、眉山市东坡区等5个县（区），目前威县、静海县、武侯区已经成立了行政审批局，新都区、东坡区尽管尚未成立，但政务服务中心规模大、标准高、运转好。现主要就威县、静海县、武侯区行政审批制度改革情况和特点整理如下：

 

    1、改革起步早、起点高。三地虽然情况不一，但改革的动力都很强。武侯区是成都市的中心城区，提出打造全国一流的政务服务品牌，于2008年12月在全国率先成立行政审批局，2010年被确定为四川省和国家级行政服务标准化建设试点单位。静海县是天津市第一大县（正厅级），属较发达地区，是天津在全市推广滨海新区成立行政审批局经验之后行动最早最快的县，于2014年12月26日正式挂牌运行。威县是国家扶贫开发重点县，资源贫瘠、区位闭塞，不靠山、不靠海、不靠铁路、不靠大城市，但他们靠改革发展生产力、靠改革提升竞争力，提出建设河北省综合改革先行县的目标。在2014年12月1日，组建成立了行政审批局、市场监管局和综合执法局，是目前所了解的改革最彻底、整合最到位的县,改革释放出的巨大能量，使之一跃成为河北省发展环境最优、招商引资效果最显、市场主体发展最快的县。

 

    2、改革决心大、推进快。一是重视程度高。三地都成立了以县（区）委书记亲任组长、县（区）长任第一副组长的深化行政审批制度改革领导小组，统一指挥协调全县（区）行政审批制度改革工作，研究解决审改工作重要问题。对改革阻力较大的部门，县（区）委书记亲自过问，不惜临阵换将，谁挡改革的路就罢谁的官。二是财政投入大。威县全年财政收入不到5亿元，却先后拿出近5千万元用于政务服务中心建设；静海县投入1亿元新建了政务服务中心大楼，用于审批服务的面积达到17000平方米；武侯区投资1.5亿元、兴建面积达2万多平方米的政务服务中心大楼将在今年10月建成使用。三是改革进展快。三地从制定方案，到着手机构改革、编制清单、建立机制、完善设施、健全网络，到最后挂牌运行，用时均不到半年。四是整合力度大。改革的难点在于机构整合、职能归并。三地均将县（区）职能部门的所有审批事项划转、移交至行政审批局，局内设7-10个科室，2个中心（为全额预算管理事业单位），领导职数一般为6-8人，行政事业编制70名左右。

 

    3、改革创新多、运转好。三地在行政审批制度改革上有很多创新，但都异曲同工，其中以威县最为完整，概括为“11124”模式，即：“一章、一证、一个超市、两个代办、四个保障”。“一章”指在划转审批权基础上，废止原主管部门审批专用章，启用行政审批局行政审批专用章，实现一枚印章管审批。“一证”指将组织机构代码证、税务登记证、工商营业执照“三证合一”，一窗受理，统一发证。“一个超市”指将中介服务机构纳入政务服务中心“中介超市”统一管理，实现中介、审批、办证紧密连接，所有需求超市满足。“两个代办”指项目引进单位明确1名全程代办员，行政审批局明确1名审批代办员，推行共同代办服务模式。“四个保障”指“规范流程、健全系统、功能分区、完善机制”等四项保障措施，有力保证了审批流程的高效运转（具体内容见附件1）。

 

    4、改革体系化、便民化。三地在抓好县（区）级政务服务平台建设的同时，对镇（街）便民服务中心和村（社区）便民服务站进行改造升级，全面打造三级政务服务体系，着力实现服务群众零距离。武侯区在区、镇（街）、村（社区）三级全面推行政务服务标准化管理，引进ISO国际质量管理标准，以标准化推进服务的规范化、便捷化。静海县在乡镇和村（社区）普遍设有计划生育、户政户籍、综合业务、社会保障、民政救助等服务窗口，办事流程图和管理制度全部上墙公示，方便群众办事。威县在乡镇和村（社区）全面推行代办制，全县行政审批事项166项，乡镇可代办164项，在各村（社区）建立以村干部、治保员、育龄妇女小组长、党团志愿服务者、入党积极分子为主体的代办队伍，实行8小时轮流坐班制，全程无偿办理代理群众服务事项。

 

    5、改革效能高、活力强。行政审批局的成立，避免了审批体外循环，促进了权力透明运行，方便了群众办事需求，激发了市场无限活力。自运行以来，凡是进入“审批局”的项目，承诺办理期限10个工作日，比法定期限平均提速50%以上，实际办理仅需3个工作日。在宏观经济下行的大环境下，三地的各类市场主体、落地企业、固定资产投资等不降反升，主要经济指标仍然强势增长。今年上半年武侯区新增市场主体约占成都市三分之一，威县、静海县、武侯区GDP都预计在两位数增长，增幅均居所在省(市)前列。威县、静海县的县委书记均入选全国百名优秀县委书记行列，在今年“七一”被中组部表彰并受到习总书记接见。2014年9月11日李克强总理对天津行政审批制度改革给予全国翘楚的定位，天津滨海新区废止的109枚审批公章被国家博物馆永久收藏。改革取得的明显成效，中央高层的充分肯定，激发了各地积极探索成立行政审批局的热情。今年以来，全国各地纷纷组团到威县、静海县、武侯区学习考察，仅威县上半年就接待到访考察100余批次。

 

    二、三地改革主要经验

 

    三地行政审批制度改革取得了显著成效，探索了成功之路，创造了宝贵经验，主要有5条：

 

    一是坚定改革决心、加强组织领导。这次改革是触及部门根本利益的大手术，为破除改革疑虑和阻碍，三地党委政府主要领导亲自挂帅、亲自上阵、亲自督导，为顺利推进、确保成功、一炮打响提供了坚强的组织保证。

 

    二是勇于自我革命、敢于“伤筋动骨”。实行“全县（区）”一盘棋，全面打破旧有格局，彻底进行整合重组，审批职能一律划转行政审批局。威县同时整合组建了市场监管局和综合执法局，撤销工商、质监和食品药品监督部门，从根本上实现了“一枚印章管审批、一个部门管市场、一支队伍管执法”。

 

    三是实施流程再造、着力提高效能。三地均推行了“一个窗口受理、科室联动办理、一个窗口出证”的闭环式流水线作业，把原来多个部门之间“串联审批”、“无序审批”的旧模式改造为“并联审批”、“有序流转”的新流程，大幅提升了审批效率。

 

    四是规范运行机制、确保高效运转。综合三地的实践探索，主要归纳为“10+3”的工作机制。即：“10项审批机制”，包括首问负责制、一次告知制、限时办结制、两个代办制、联合踏勘制、集中收费制、举报投诉制、办结回访制、例会总结制和考核奖惩制。“3项协调机制”，包括信息双向反馈机制，即通过信息互通网络，审批局与职能部门实现互联互通、信息共享；县（区）长现场办公机制，即每周五下午由政府县（区）长或常务副县（区）长在行政审批局现场办公；信息员互通机制，即各职能部门均明确1名主管副职和1名信息员，负责与行政审批局及上级部门的联系沟通（具体内容见附件2）。

 

    五是用活“互联网+”、破除信息藩篱。三地积极大胆应用最新科技，通过互联网+审批+管理+监督+服务等信息化手段，突破固有运行模式，有效提升审批效能。武侯区花费2000多万元建立信息资源共享云计算中心，聘请专业团队管理，搭建起实体大厅与网络预审相结合的综合审批平台，推出3D实景政务大厅，提供全天候办事服务。静海县在审批信息系统软硬件建设上花费3000多万元，搭建起并联审批、电子监察、绩效管理、信息共享、视频监控等多功能信息化系统，并贯通了相关业务部门专网，彻底破除信息孤岛，减少纸质资料传送和信息重复录入，真正实现审批工作信息化。

 

    三、当前行政审批制度改革存在的主要问题

 

    这次市委主导推动的以组建“一局两委”为核心的行政审批制度改革，决心很大，力度很强，时间很紧迫，社会关注度很高。通过广泛征求社会各界、各镇（街）、各职能部门和有关企业的意见，目前，各级各界对行政审批制度改革主要有“四个担心”：

 

   一是原有职能部门担心监管缺杠杆。审批权要移交，执法权拿走，只留下日常监管权。按照现行法律规定，各项行政审批权行使的法律依据规定都由县级以上专门的行政主管部门负责。法定职权的两端都划转了，监管工作没有了传统的杠杆调节手段，监管对象会不会不服管？职能转换为监管服务，没有了硬性权力，担忧本部门地位弱化，影响监管效果。担心新的行政审批制度下原有职能部门的职能作用怎样才能得到真正的发挥。

 

   二是镇（街）层面担心承接缺条件。主要反映在两方面：一方面是物的因素无保障，没有一个名正言顺的机构，放下来的权怎么接？加之镇级便民服务工作经费没有列入财政预算，运转困难。另一方面，镇（街）一级具体工作人员能力素质欠缺，面对行政审批的代办以及便民服务等繁重的任务，人的因素成为基层推进行政审批和行政服务改革的一大难点。

 

    三是新的行政审批机关担心运行缺力量。一是划转的人员，是公务员身份且熟悉审批业务的，一般年龄都偏大，有些对网络和计算机的应用还不适应。年轻人员学历高，对现代网络条件适应性强，其身份问题又一时难解决。二是原职能部门的业务骨干谁也不愿放，急需要的人员要不来，送过来的人员有可能不好用。三是镇、村服务中心服务对象以基层群众为主，企业人员、基层群众文化素质参差不齐，本身就对各镇窗口工作人员的工作水平提出了更高的要求，而目前能够入驻服务大厅的多是七站八所工作人员，年龄偏大，不能熟练操作电脑，难以适应新形势下的工作要求。

 

    四是企业和群众担心产生“新三难”。广大群众对改革欢欣鼓舞、热切期盼，但也担忧改革不到位、不彻底，监管部门明放暗不放，造成审、管部门“两张皮”，相互掣肘或者相互推诿，形成新的“两头管”或“两不管”问题。改革之后，行政审批业务变成了“独门生意”,审批权高度集中。如果新的行政审批部门不能够进行卓有成效的动员和组织，如果监督工作再跟之不紧，担心比以前办事难度更大，办事效率更低。

 

    四、启示与建议

 

    这次考察调研给我们的重要启示有三：第一，改革是大势所趋。当前，随着行政审批制度改革步入深水区，全国各地正掀起简政放权、转变职能的改革热潮，这是营造发展环境、壮大发展优势、培育发展活力的新一轮竞赛，谁的改革最给力、最彻底，谁就将在未来的区域经济竞争中抢占先机，赢得主动。第二，改革机遇难得。这次改革是自上而下、市县同步、目标明确、模式统一、方案具体的集中行动，等不得，慢不得，假不得，必须真改、快改、彻底改，否则就会被动，就会落后。第三，改革时不我待。襄阳要建成“两个中心”，必须切实增强发展的危机感和改革的紧迫感。我们要清醒地看到，随着国家“一带一路”战略的实施、各地基础设施的改善和“互联网+”时代的来临，我市引以为豪的区位优势、交通优势已不再凸显，而我们的行政效率、服务水平亟待提升，“门难进、脸难看、事难办”，“不公开、不便利、不快捷”的问题依然突出，群众很不满意，客商多有怨言，再不立行立改，我们就可能丧失优势，客商就可能避离襄阳，发展就可能遇潮而退。

 

    综上所述，时代的潮流、襄阳的地位、群众的期盼倒逼我们必须改革，而且站位要高，力度要大，行动要快，力争在全省争一流，创建全省行政审批制度改革先行区。在具体工作措施上，按照市委总体部署，借鉴外地成功经验，结合我市具体实际，回应社会各界关切，提出以下几点建议：

 

   1、切实注重领导保障。这次改革涉及机构整合、职能归并、简政放权，触及部门核心利益，难度很大、阻力很大，思想认识必须统一，领导力量必须配强。建议成立由各级党委书记亲任组长、市（县、区）长任第一副组长、政府常务副职任常务副组长的行政审批制度改革领导小组，领导小组办公室配备强有力的督办协调力量，统一指挥协调、督促推进改革工作。要痛下决心，对改革迟缓、推诿扯皮、不愿放权放人配合不力的，坚决采取组织措施，“不换思想就换人”，消除一切阻碍，确保按照市委统一要求的时间节点完成各项改革任务。

 

    2、切实注重顶层设计。一是彻底归并职能。将原有审批部门的行政审批职能全部划转到行政审批局，垂直部门成立行政审批科，整建制进入行政审批局，实现“一枚印章管审批”。二是完善机构设置。建议参照威县做法。在县区级，行政审批局内设8个科室，2个中心（政务服务中心、公共资源交易中心），行政事业编制核定70名左右，局领导班子设1正5副，中心领导班子设1正2副，配齐配强领导力量；在镇（街），整合“七站八所”资源，规范建设便民服务大厅，内设3-5个窗口，设主任一名，明确为副科级，工作人员公开选聘；在村（社区），建设专门的便民服务室，由村干部、治保员等组成领办队伍，轮流坐班值守。三是健全运行机制。全面复制威县“11124”改革模式和“10+3”工作机制，实现上下有序对接，审管无缝衔接，确保行政审批事项的快速高效办理和有效监管，确保审批、监管部门不越位、不错位和不缺位，服务更到位。因市场监管委和综合执法委是综合协调机构，还要及时制定切实可行的工作机制和工作预案，确保发挥应有作用。四是制定改革路径。改革总的要求是“服务事项全下放、服务群众零距离”，总体设计是村级领办、镇级代办、县级审批，具体路径可考虑为县级先行、镇（街）紧跟，村级分批、整体推进。

 

    3、切实注重简政放权。一是尽快清理完善“三张清单”。编制、法制、发改、工商等部门要分别尽快拿出“权力清单”、“负面清单”、“监管清单”。要设置移交划转时限，制定目标清单，在规定时间内，原审批部门要照单全交，行政审批局要照单全收。做到应进必进，进必授权，依法行政。同时建立行政审批事项“动态清理”机制和审批监管信息公示机制，防止把审批制改为备案制、核准制，防止有的部门明放暗不放、虚放实不放、假放真不放。二是进一步理顺部门与中介组织的关系。切断中介组织和主管部门的依附关系，破除“红顶中介”，扫清行政审批“灰色地带”。取消登记管理机关和业务主管单位的双层管理方式，在人员、场地、资源等方面与行政部门“脱钩”，防止官办协会充当“二政府”，防止一些部门“放手不脱手”。三是进一步规范行政审批流程，对所有审批事项，按照投资项目、企业设立、涉农事务、交通城管、文教卫、社会事务等进行功能分区，建立“车间流水式”运行模式，实行一口式接待、一体化审批、一条龙服务。通过精简优化审批流程，让群众办事更方便、更快捷，坚决杜绝“奇葩证明”和“怪圈循环”现象发生。

 

    4、切实注重信息化建设。紧密跟踪信息化技术最新成果，与知名网络公司合作，研究开发应用“互联网+”技术。按照“全业务覆盖、全区域延伸、全过程监督、全系统共享”的要求，在市、县（区）政务服务中心新楼，配套建设网上办事大厅、通用行政审批系统、行政审批监察系统、信息互通共享系统、公共资源交易系统等5大应用平台，首先做到行政审批局与其他行政部门、与镇（街）联通，然后与条件具备的村（社区）加快联通，推进行政审批信息化的跨越式发展，为社会提供更为规范、公开、便利、高效的审批服务。

 

    5、切实注重队伍建设。按照“编随事走、人随编走”的原则，从各部门挑选精兵强将调入审批局，鉴于各部门在编登记的公务员人数有限，可考虑放宽资格限制，对具有事业编制身份的人员也可调入“两个中心”，工作在审批局，确保审批局干部的年轻化、专业化。要对行政审批局干部高看一眼、厚爱一分，在提拔重用和评先表模上做到“两个优先”，调动干部的积极性，确保队伍的稳定性。要经常性组织开展对县（市、区）、乡（镇、街）两级政务服务人员的业务培训，让每名干部不仅掌握各自业务的审批事项，而且要掌握相近多个业务的审批事项，做到一专多能，确保审批流程的高效运转。

 

    6、切实注重考核监督。市、县（区）区行政审批局成立后，权力高度集中，必须加强监督和制约。要建立健全行政审批局内部监督核查机制，探索建立人大、政协、纪检监察、新闻媒体、社会公众等广泛参与的多层立体监督体系，确保审批公开透明。引进第三方考核机制，建立行政审批责任追究机制，强化对审批责任人联办缺席、超时办理、越权办理等违规情形的问责和责任追究，牢牢将“权力锁进制度的笼子里”，真正做到让权力运行不能“任性”。

 

    行政审批制度改革是一项复杂的系统工程，是一场深刻的体制革命。鉴于当前改革步伐快于立法步伐，建议领导小组办公室及涉及行政审批制度改革的相关部门，认真研究学习外地成功经验，切实结合本地实际，通过卓有成效的工作创新和坚定灵活的改革智慧，妥善解决和处理好改革举措与现行法律法规的矛盾与冲突，积极稳妥地推进各项改革，确保各项改革举措真正为襄阳副中心城市及汉江流域中心城市建设提供持久的动力与活力。

（襄州区政协  郑国元  武华龙  杨起平  供稿）