最低生活保障应借鉴以工代赈“社区公共服务社”的经验

2014-09-15 00:53:44  

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民建湖北省委员会

    1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，以这项制度为基础，湖北省已经形成了一套比较完善的法律法规制度和较为规范的管理工作体系，初步形成了以保障对象的确定、保障标准的制定与调整、保障资金的筹集和管理、审核审批程序的规范、管理体制与运行机制的完善为主要内容的制度框架，基本实现了保障城市贫困人员基本生活、促进社会公平、维护社会稳定的目标。救助资金省政府明确规定，各级政府要按照不低于本级财政一般预算收入的0.8%-1.5%的比例，足额安排城市低保资金预算，并保证随着地方财政收入的增加而增加。这种最低生活保障资金预算的刚性比例，一定程度上确保了低保资金的来源。

    2004年省政府办公厅下发《关于进一步完善城市居民最低生活保障制度的通知》，进一步明确要“针对不同保障对象实行不同保障方法”，强调“分类指导，兼顾一般，突出重点，做好与再就业工作的衔接”的管理理念。随后省民政、财政两厅共同制定城市低保审核审批工作暂行规定，其中“分类施保”工作制度要求对有特殊困难的家庭给予重点保障，对有脱贫潜力家庭限期保障，对积极就业家庭实行低保渐退。
最低生活保障制度的实施过程中在救助对象、救助标准、申请程序等方面注意到“社会公平”的要求，救助标准统一、申请程序公开透明，但受历史体制原因和观念滞后的干扰，最低生活保障制度实施中仍存在着“反社会公平”的现象和问题。这些暴露出来的难点如得不到及时有效的梳理，不仅会极大的制约社会救助的正面效应，甚至会动摇最低生活保障的根本和扰乱社会的基本伦理和秩序。表现为：

    其一：最低生活保障金分类较粗，没有考虑家庭规模的影响。救助对象的家庭规模影响其基本生活开支。一人户、二人户、三人户等其生活必需品并不是简单的按倍数增加的。据民政部社会福利与社会进步研究所的调查，假如一人户所需的金额为1，二人户、三人户每人只需0.80—0.85，四人及四人以上户每人只需0.75—0.80。随着家庭规模的扩大，人均救助金额应有所降低才对；按照国际惯例，对于有劳动能力的受助对象，为防止其产生依赖性，应该适当降低救助标准，降低的金额幅度参考国际经验大致是20%左右。

    其二：对受助者的“标签”式歧视。现代观念里，社会救助是国家的责任和公民的权利，社会救助的实施不应使受助者有耻辱感和压抑感。值得注意的是各地在实施这些规定时有很多别出心裁的手法，比如社区张榜公布受助者名单、在受助户门楣上做标记等，虽然其初衷是为了公开公平和便于监督，实际是将受助户贴了标签，把受助户与其他群体区别开来，社会排斥由此而形成。很多社区还规定受助者每个星期必须到居委会签到，必须在规定的时间、规定的地点参加公益劳动，否则即取消低保资格。这种集中劳动方式带给人以不好的联想，让人感觉非常“没面子”。以上种种在实施社会救助的同时也向社会传达了反社会救助的信息，维持和强化了历史积淀的强调社会救助负面效应的反福利价值观，如“领取低保意味着个人的没能力”等。

    其三：“社会救助有碍再就业”的舆论导向。社会救助会导致劳动惰性的想法由来已久。针对社会救助是否有碍于失业者再就业的争论，已有研究并未能给出一个明确的界定和结论，或者可以说已有的研究结论对赞同和反对“社会救助有碍就业”观点的双方都有所支持和否定。这种看似矛盾的现象，反映了社会救助对再就业的影响可能更多地受其他相关因素的擎肘，也不能忽视和排斥研究者个人政治倾向和价值观的干扰。

    其四：最低生活保障的有些规定可操作性不强。比如规定城市低保待遇的申请人必须同时具备下列条件：（一）持有当地常住非农业户口；（二）共同生活的家庭成员月人均收入低于当地城市低保标准；（三）实际生活水平低于当地城市低保标准。其中（三）实际生活水平低于当地城市低保标准，该如何测量和确定？难道要派个人全天二十四小时监督和记录？其时间跨度又该如何确定？在实际操作中，很多也不过是依赖社区居委会居民的反应和投诉，人情关系占据着重要地位。有些规定则和社会发展脱节，不利于受助者和社会的联系。比如低保申请条例规定：家庭成员拥有移动通讯工具，并在申请或享受城市低保待遇期间使用的，不能申请最低生活保障。这条规定就很不合时宜、没有与时俱进。在今天，手机已成为人们与社会联系的通讯工具，找工作、联系业务都依赖手机的通讯联系。剥夺手机的使用权，也削弱了受助者在劳动市场的竞争力，与我们的救助重在鼓励自救的初衷不符。

    基于以上分析，建议湖北城镇最低生活保障制度应积极借鉴大连“社区公共服务社”的经验，对低保受助户实行分类管理和服务。

    大连市“社区公共服务社”，是针对大连市最低生活保障制度存在的问题，建立的有劳动能力但不在岗的低保对象的自组织，通过组织网络解决困难群体资格甄别、生活保护、增能增权、潜能开发、促进就业等一系列目标，是政府指导下为弱势劳动群体提供组织资源和社区保障服务的自治性的社区非营利组织。

    “社区公共服务社”章程规定“有劳动能力的低保对象享有入社资格，其中未就业者应当参加本社的日常活动和公共服务，社区其他居民可自愿申请参加本社的创业和其他相应活动”。

    从满足成员需要的角度出发，“社区公共服务社”的目标分成三类。第一类，为20%具有强烈就业愿望的成员提供再就业服务；第二类，为40%虽有一定就业愿望但并不能胜任持续岗位的成员提供社会支持和灵活性有偿劳动服务；第三类，为40%没有就业愿望的最弱能群体提供社会支持和自我支持。

    第一，从大连“社区公共服务社”的经验看，为促进就业目标的实现，就业培训和岗位推荐是有效的。“社区公共服务社”成员中，通过参加培训可以拿到劳动部门颁发的职业资格证书，如计算机操作、园林艺、家政服务、老人护理、公共保洁、烹调等。对有资格证书者推荐上岗是关键策略，“社区公共服务社”可以利用它特殊的社区地位推荐其成员在诸如企事业单位用工、老人院护理、社区保洁等岗位再就业。

    第二，在“社区公共服务社”内部成立各种项目小组，成员根据自己的兴趣和能力自愿组合，以互助合作制的方式承揽劳务和运作项目。在大连“社区公共服务社”中开展的互助合作项目主要有：物业管理、爱心超市、体育场馆保洁、流动餐车、居家养老服务、粮油蔬菜配送、家政服务等。互助合作制为第二类成员获得自我支持、参与有偿劳动提供了资源和机会。

    第三，利用“社区公共服务社”的组织资源定期、不定期举办各类活动，包括学习、联谊、观光、家庭互助互访等，使第三类成员通过组织活动彼此获得自我支持。在“社区公共服务社”模式试点的同时，也可以尝试政府买岗位提供给失业下岗或有劳动能力低保受助者就业的试点，如果从政策上再进一步整合，将低保的资金与“买岗位”结合起来则更好。对低保受助群体的就业人员，在退出低保方面可以考虑有一段时间的“渐退”过程，这能够鼓励这个群体更好地接受政府的就业安排。

    政府购买的公益性岗位包括四大类：义务交警队员、市政协管、园林绿化工人、公安协勤。政府出钱“买断”这些岗位，专门供给“4050”下岗人员、零就业家庭人员等就业困难群体。符合条件的人员经社区推荐并张榜公示，再报区再就业办审核通过后，即可签订协议上岗。

    “就业是民生之本”，下岗失业人员拿低保和拿工资，对于他们本身来说，其意义截然不同。前者使他们觉得自己是“没有单位”的被政府和纳税人“养着的”人，对社会来说，这意味着自己是个无用的人，因此便会有自我排斥和自我边缘化的倾向，而结果也确实常常会被主流社会所排斥以致被边缘化而陷入无助的窘境；而后者，则让他们感到自己对社会还是个有用的人，贡献大小暂且不论，但也是凭劳动、挣工资，也是主流社会中人，这会使他们重拾生活的信心。从国际经验看，这种“政府买岗位”的方式被称为“WorkingWelfare”———“工作福利”或称“以工代赈”（比较中国式的翻译），美国政府就常用这种方式。