当前形势下保持我省农业持续稳定增长的有关问题与建议

2014-09-15 00:55:35  

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湖北省政协经济委员会

    为深入贯彻落实中央一号文件精神，促进我省农业持续稳定增长，根据省政协统一部署，经济委员会组织开展了“当前形势下保持我省农业持续稳定增长”的专题调研。调研组实地考察了荆州、襄樊及公安、松滋、襄阳、宜城等市县的农业板块基地、畜牧养殖小区和农产品加工企业等，听取了当地政府及有关部门的情况介绍，并到省水利厅、省农办、省农业厅开展了专题调研。现将调查中了解到的有关情况及我们的建议报告如下。

    一、当前我省农业发展的基本情况与形势
    过去一年里，全省各地面对罕见冰冻雨雪灾害、农产品市场价格波动起伏、农资价格大幅上涨、农作物病虫害重发等严峻挑战，认真贯彻省委、省政府部署，积极应对复杂局面，落实惠农政策，克服各种困难，取得了极为难得的好成绩，全省农业生产连续5年丰收，农民收入连续5年快速增加，增幅超过6%。今年以来，我省农业发展仍然延续了持续向好的势头，夏收作物长势较好，春播大宗作物稳中有增，畜牧水产业稳步发展，农业生产资料价格回落，粮食价格稳中有升。

    然而，金融危机对实体经济的影响正在加深，对我省农业农村经济发展的冲击日益显现。主要体现在以下四个方面：
    一是农民工非正常返乡多，农民增收压力加大。典型调查显示，目前全省仍有5~10%的返乡农民工滞留在家中，有15%左右的外出农民工失去了原工作岗位。而我省农民人均纯收入的37.4%来自务工收入，农民工返乡将对农民特别是贫困地区农民增收带来很大影响。2008年全省农民人均纯收入增加额中，工资性收入增长的贡献率为43.7%，不考虑工资下降等因素，如果目前5~10%的农民工滞留家中，15%的外出农民工找不到工作，全省农民人均工资性收入将比去年减少400多元，这无疑将对农民收入持续增长形成巨大的压力。

    二是大宗农产品市场价格继续下行。据省农业厅2月28日定点调查，除粮食外，其他大宗农产品价格总体上继续下跌。籽棉、生猪、仔猪、鸡蛋价格分别同比下降32.1%、21.4%、31.6%、21.1%。据调查，规模户平均每头猪毛利润为17.35元，与去年同期相比下降93.74%。加上去年自然灾害、农资价格上涨等因素，今年农民种田积极性将受到一定影响。例如，宜昌市受去年柑橘滞销影响，近六成种植户未对柑橘施肥、修剪；潜江棉花播种面积预计38万亩，比上年减少约17万亩。

    三是农产品出口受到严重影响。国际金融危机快速蔓延后，农产品的需求量下降，市场急剧萎缩，导致出口放缓。据了解，去年全省10至11月农产品出口创汇与上年同期比每月净减8000万美元，与前两个月比净减4000-6000万美元。今年元月，我省农产品出口4544万美元，同比下降9.6%。省农业厅产业化办重点监测的8家水产品、食用菌、蜂蜜、蔬菜、生猪和柑桔罐头出口龙头企业中，今年2月与上月相比，有5家出口额和利润下降50%以上。农产品出口下降，既增加了农民就业压力，又增大了拓展农产品市场的难度。

    四是农产品加工企业利润普降，棉纺、油脂、畜牧水产品尤其严重。省农业厅产业化办监测，2月份全省5家棉纺企业当月实现利润同比下降55%，环比下降47.49%；4家油脂企业当月实现利润同比增长1.39%，环比下降128%；7家畜禽加工企业当月实现利润同比下降86.76%，环比下降21.64%；4家水产品加工企业当月实现利润同比增长14.52%，环比下降66.52%。受此影响，企业用工减少。素有“湖北纺织第一镇”之称的汉川市马口镇，共有200多家纺织企业，共裁员2100多人。据仙桃市调查，纺织、服装和机械加工行业已有5000农民工被裁员。

    面对世界性金融危机的影响，广大干部群众深切感到，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。农业仍然是一个弱势产业，农民仍然是一个弱势群体，不可高估农民的富裕程度，不可低估城乡统筹、和谐发展的艰巨性。

    二、保持我省农业持续稳定增长的若干建议
    影响农业持续稳定增长的因素是多方面的，保持农业持续稳定增长涉及“三农”工作的方方面面，这里仅就我们调查中感觉最为突出、最急需解决的一些重点问题提出建议。
    （一）小型农田水利建设方面
    1、加大投入，建立稳定的投入机制。我省农田水利建设投资目前面临两大突出问题：一是财政资金投入严重不足。以灌区为例，目前国家先后安排我省建设资金分别为大型灌区21.61亿元、农发中型灌区1.24亿元、小农水7.77亿元，下达投资分别占规划骨干工程总投资的20%、11%、2.5%。二是资金投入渠道分散、结构性不合理。目前，国家投入渠道很多，除了水利口外，国土综合整治、农业综合开发等渠道中有很大一部分也用在排灌项目上，但由于各自为政，工程规划及布局缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成全省排灌工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。即便是水利口投资，国家投资主要在大型灌区，其投入主要用于灌区骨干工程、“卡脖子”工程，而田间工程和中小泵站没有投资渠道，使得工程建设不同步，田间工程及水利死角建设明显滞后，制约了排灌区建设效益的充分发挥。据最新统计，全省1~30万亩灌区353个，有效灌溉面积1202万亩，约占全省有效灌溉面积的1/3，而除了农发项目每年有2000万元左右的投资外，至今没有一个类似大型灌区一样的比较稳定、力度较大的投资渠道。全省18073处中小固定泵站的更新改造更是水利建设的“弃儿”，一直没有纳入政府投资范围。为此建议：一是各级财政都应加大农村水利基础建设的投入力度，在加大国家、省财政性资金投入力度的同时，积极探索调动地方政府、水利建设管理单位和广大农民群众大干农田水利基础设施建设的积极性，尽可能增加投劳投资的力度。二是省里应出台政策，包括加大财政奖补力度、发放地方债券、将政府土地出让收入及新增耕地占用税收入等重点用于小农水建设。

    2、推进小型农村水利工程产权制度改革。主要面临两个方面的问题：一是管理体制不畅。农村体制改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村水利工程由于管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确界定，导致很多工程建、管、用脱节，管理、维护主体缺位，除大中型排灌工程有专门的管理机构和人员外，大部分小型节水灌溉工程基本上有人用无人管、有急需但无工程可用。还有很多水管单位性质不明，公益性工程缺乏财政支持，经营性部分又难以实现良性发展，造成工程维修资金难落实，工程管理基础薄弱，效益难以正常发挥，服务质量难以保证。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套，以至形成了“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的局面。二是运行机制尚未完全配套。水管单位体制改革实施后，虽然强化了灌区管理，但一般仅负责干支渠等骨干工程的管护，田间工程通过近几年来用水者协会、受益户共有制等模式的推广，在其管护上有一定突破，但目前的机制尚未达到良性运行，配套政策等还必须跟上。据有关统计，我省32个大型灌区中绝大多数都按财政部、水利部颁布的《两定标准》进行了测算，地方政府批准各灌区的维修养护经费标准也不是很低，但落实情况很不理想。建议尽快推进产权制度改革，以“明确所有权、放开建设权、搞好经营权、保障收益权”为重点，打破原来“公有公管”的经营模式，加快推进小型农村水利工程经营体制改革，实行经营权、管理权和使用权“三权”统一，以盘活水利存量资产，促进工程效益发挥，调动广大农户和社会各界投资兴办农村水利的积极性，真正达到以改促建、以改促管、以改增效的效果。

    3、完善“一事一议”筹资筹劳制度。农村水利基础设施建设始终离不开充分发挥农民群众的积极性和创造性，“一事一议”作为落实群众意愿的重要实现方式，建议各级政府努力转变思维方式和组织方式，通过发挥基层组织的引导作用和农民的主体作用，指导各村严格按照“一事一议”规定的程序，坚持以农民直接受益为出发点，从解决农民最迫切的水利设施建设项目入手，让农民尝到甜头，逐渐习惯、接受“一事一议”政策。应尽量实行并加大“一事一议”财政奖补力度，促进“一事一议”筹资筹劳制度的完善。

    4、加强农村水利服务体系建设。目前，我省基本完成了乡镇水利站改革，但在乡镇综合配套改革中很多乡镇取消了水利站，使水利建设失去了服务和技术指导的支撑点。这导致基层水利防汛任务重，服务人员少，以钱难养事，远不能满足防汛抗旱、农田水利建设管理的需要。建议修改完善乡镇水利服务体系建设改革有关政策性意见，特别是山丘区乡镇水利站改革意见，进一步明确乡镇水利站的工作职责，使其形成一个比较完备的服务、管理、建设体系。

    5、对小Ⅰ型、小Ⅱ型水库实行专人看护。小型水库对农田灌溉和防汛起着极为重要的作用，但这些年全省5555座小Ⅰ型、小Ⅱ型水库基本处于无人看护的状态。建议仿照江西省做法，对每座小型水库由省财政每年拨付养护费1000~2000元。

    （二）农业技术服务体系方面
    1、继续深化和完善基层农技推广体系。我省2003年在全国率先启动乡镇综合配套改革试点，2005年在全省铺开，乡镇农业四站（农技站、畜牧兽医站、水产站、农机站）作为乡镇的主要事业单位，全部参与了以“两转一退”为主要内容的综合改革，全面实行“以钱养事”新机制。从近几年运行情况看，改革取得了较好成效，但在新的形势下，过去长期积累下的服务队伍人员结构老化、技术素质偏低、后备力量不足、阵地建设滞后等问题仍然十分突出，与现代农业发展要求不相适应。我们建议，坚持基层农技推广体系改革，应在不偏离“以钱养事”新机制大方向的前提下，继续对其内容和职责、操作程序、运行机制、政策性保障及经费落实等作进一步的调整、规范、充实和完善，使这一新机制具有更强大的生命力。

    2、积极推广“派驻制”模式。2005年，省委、省政府提出了加强农村公益性服务的三种模式，即委托服务制、定岗招聘制和主管部门派驻制。从我们调查的情况来看，委托服务制实际上就是整体转制，全员上岗，平均分配，改革成效不明显；定岗招聘制流于形式，运行效果不好；而派驻制模式实行“管理在县，服务在乡镇”，更有利于各县市农业主管部门有效履行职能，充分调动主管部门与乡镇党委政府的两个积极性，更有利于基层农技推广体系整体作用的发挥，应该认真总结和完善，加快推进。

    3、切实落实“养事”经费。调查中普遍反映省级经费到位迟，这几年都是在当年9月前后下拨到县市，县市到乡镇、到服务中心又要一段时间，很多地方出现上半年无报酬服务的情况。不少地方当年的服务合同在上半年前还没有签订，造成农技人员无事做、无生活保障。同时，地方对省级“养事”专款和县市农技推广经费预算大打折扣的现象也较为普遍。据有关调查，2007年全省实际用于农业服务中心的“养事”经费为3.711亿元，占应拨经费的68.7%，各地反映2008年到位的比例更低。同时，省里规定的公益性服务经费由县级财政国库直达服务主体，但仍有58个县（市、区）实行的是先拨付到乡财政所，再由乡财政所拨到服务主体，变着花样克扣。为此建议：一是省、县两级按政策拨付的经费要足额用于“养事”上，决不能打折扣。二是省委17号文件规定的“养事”经费80%用于农技推广，要坚持不动摇，不能任意增大支出范围。三是允许调剂一部分资金用于乡镇农业服务中心完善必要的办公设施、仪器设备和试验示范基地的建设。省市两级要切实做好不走过场的检查、督办和跟踪审计工作。

    4、着力解决农技队伍后继无人的问题。调查中了解到，目前上岗的人员主要是45岁左右的中年人，新生力量补充难，自1997年国家取消大中专毕业生分配制度以来，全省县以下农业几站没有新进一名大专以上毕业生。造成这一局面主要有三个方面的原因：一是身份的改变。由于从国家干部身份变为雇佣身份，农技人员的主人翁意识弱化，主动性、积极性、创造性淡化。二是待遇偏低。尽管改革后由财政支付服务报酬比过去增加，但仍低于当地一般工资水平。三是服务条件差。在乡镇机构改革中，原有农技站、兽医站的办公用房已基本变卖光，有的农技服务中心不得不在仓库、杂物间办公，有的挤在乡镇政府经济发展办办公，而且60%以上的乡镇农业中心没有专用电话，90%以上的没有配备计算机、打印机、传真机，更谈不上农技服务、农技培训必需配备的仪器设备。我们认为，解决这个问题，一是要靠有一套吸引大学生扎根乡镇从事农业公益性推广事业的有效体制和机制，而目前实行的“两转一退”的体制是不利于吸引人才到乡镇从事农技工作的。二是要靠合理的经济、政治待遇吸引人才、留住人才。三是要改革目前涉农高校本科生的招生办法，实行由县市报用人计划，参加统一高考，单独录取，学费由省县两级分担，学生毕业后带事业编制回原地工作。同时，要扩大“一村一名大学生计划”脱产班招生数量，并且这些学员毕业回村服务3-5年后，可择优录用一部分补充农技推广队伍。

    （三）农产品加工方面
    1、切实增强紧迫感，突破性发展农产品加工业。我省是农业大省，主要农产品产量居全国重要地位，但农产品加工总体水平不高，深度加工乏力，增值链短，农业产品优势没有转变成经济优势。据测算，我省农产品加工业产值与农业产值之比为0.8:1，而全国的平均水平为1:1，沿海发达地区达到了2:1。去年，全国食品工业产值4万亿元，是农业产值的1.4倍，而我省食品加工产值为1000亿元，仅是农业总产值的三分之一，与全国差距太大。“十五”期间我省农产品加工业产值年均增长3.5％，而全国年均增长14％，吉林、河南、内蒙等省达到20％左右。保持农业持续稳定增长，关键要靠加工，全省上下必须切实增强紧迫感，对农产品加工业给予足够的重视，集中优势、重点突破。我们建议：一是抓重点产业。省里突出抓好具有资源优势、技术优势和市场优势的产业，如稻谷、“双低”油菜、畜禽、淡水产品、茶叶、鲜果等产品的系列开发。二是抓重点企业。筛选具有竞争力、成长型的省级龙头企业给予重点扶持，鼓励支持引导企业联合、兼并、重组。三是抓重点县市区。整合资源，相对集中，培植发展过50亿、百亿元的大县市和工业园。抓重点就要排除干扰，按照国家有关部门的做法与要求，定数量，实行末位淘汰制。

    2、增设农业产业化专项资金。连续多年的中央一号文件都要求地方财政要增加农业产业化专项资金，但据了解，我省农业产业化主管部门至今没有一分钱的产业化发展资金，而吉林、河南、内蒙等省份，抓农业产业化的一个重要措施就是财政贴息政策。从我省已有的财政支持来看，最近几年通过板块项目建设，初步解决了原料基地建设问题，通过筹资组建担保公司，缓解了龙头企业原料收购贷款难的问题，但对于大多数农产品加工企业，省里没有政策支持。建议设立农业产业化专项资金，专门用于农产品加工企业的贷款贴息、技术创新、市场开拓、品牌建设，形成支持农业产业化的完整体系。

    3、加快农业担保体系建设。融资难是我省农业产业化发展中面临的一大“瓶颈”，这是个不争的事实，破题的关键是如何解决好担保体系不健全的问题。建议进一步加大支持力度，增加省农业担保公司的资本金，3年内将担保资金规模扩大到5亿元，将担保公司的风险补偿纳入省财政年度预算，增强公司抗风险能力。要增加与省农业担保公司合作的银行，拓宽业务领域，盘活担保资金，实行税费减免。有条件的市、县要加快建立农业产业化担保公司。适当降低对龙头企业的担保门槛，将农民专业合作社纳入担保扶持范围，放宽对净资产比例的要求。

    4、建立考核激励机制。突破性地发展农业产业化，必须建立一套科学合理的考核奖惩机制，以调动政府、企业、个人等各方面的积极性。建议省政府将发展农业产业化经营作为各级政府工作目标管理的一项重要内容，实行年度考核。重点考核各市县龙头企业和农民专业合作组织的发展规模和质量、主导和特色产业发展水平等内容。实行农业产业化奖励政策，对农业产业化先进市县、带动农户增收贡献大的龙头企业以及先进个人给予奖励。

    （四）农业基础建设方面
    1、高度重视杂交稻种子生产和南繁基地建设问题。调查中我们了解到，受不利气候影响，今年我省两系杂交稻亲本不育系繁殖严重减产。我省种子企业在海南繁殖的两系不育系有1500多亩，减产幅度达到80%以上，初步预计减产将达到18万公斤以上。同时，外省企业供应我省的一些两系品种，其亲本减产幅度也在70%以上。为此，建议省政府对杂交稻种子生产和南繁基地建设等给予一些扶持政策，加大资金投入。一是安排专项资金，鼓励本省种子企业扩大今年的水稻种子生产规模。二是提高种子储备专项经费，将省级储备规模由目前的100万公斤增加到500万公斤，同时增加一部分重要品种的亲本储备，用于救灾备荒和市场调控。三是加大水稻品种筛选鉴定和配套繁殖技术攻关力度，丰富我省水稻品种类型。每年安排一定资金，由有关部门组织水稻品种的筛选，组织相关企业和科研单位开展高产制种及配套栽培技术的研究。四是加强南繁基地建设。省政府成立南繁工作办公室或建立联席会议制度，挂靠有关部门，具体负责南繁工作的规划、组织、协调等工作；安排专项资金，在海南建设稳定的南繁基地。

    2、加强鱼池改造。我省精养鱼池大部分是上世纪八十年代开挖修建的，由于多年来投入改造的资金相当有限，池塘坍塌、淤泥沉积，呈老化状态。据初步统计，全省精养鱼池淤塞老化严重的池塘占精养鱼池总面积的70%左右。精养鱼池淤积老化对渔业生产带来很大影响：生产能力下降，产量相比减少50%以上；病害严重；养鱼效益下滑。据了解，不少省份为解决鱼池退化问题设立了专项改造资金，如江苏省级财政从2007年开始每年拿出1亿元专门用于池塘改造，广东省每年拿出5000万元开展池塘改造，浙江省每年拿出6000万元实施精养鱼池升级改造。建议我省参照外省作法，安排专项资金，按照省地分担的原则，按4:6的比例对全省约200万亩退化鱼池分批分期进行改造。

    3、加强家禽育种工作。我省是畜牧大省，生猪品改一直走在全国前列，而家禽育种工作滞后，特别是水禽发展与千湖之省不相匹配，鸭、鹅种苗越来越不能满足生产需要。建议省政府把家禽业作为一个大产业来抓，加大对家禽地方优良品种种质资源保护力度，拿出专项资金实行以奖代补，加快家禽品种选育与繁殖。

    （五）农村土地承包经营权流转方面
    1、加强组织领导，建立健全服务体系。目前农村土地流转大多还处于自发阶段，缺乏土地流转中介组织和支持农村土地流转的重要措施，希望流出土地的农户找不到流转的对象，希望扩大经营规模的农户和单位又找不到要流转的土地，流转双方信息不畅通影响了农村土地的流转。为此建议：一是市、县、乡都应成立由党政分管领导挂帅的领导小组，组建工作专班，积极探索，大胆试验，创新机制，完善制度。二是建立县有土地纠纷仲裁委员会、乡设土地流转服务中心、村聘土地流转信息员的三级服务网络，全方位指导和服务土地流转工作。

    2、加强宣传教育，倡导土地流转。近年来，中央和省出台了相关文件，对规范土地流转工作起到了重要作用，但大多数地方重视不够，认识不到位。有的基层干部认为农户作为土地流转的主体，流转土地应是农户自己的事。基层对土地流转工作指导不力，宣传不到位，对土地规范流转造成了一定的影响。建议加大土地流转相关政策法规的宣传教育力度，使广大干部群众提高对土地流转重要性、必要性的认识。一方面要使各级党委、政府把引导农村土地流转，推进适度规模经营切实提到重要工作日程上来，结合本地实际，积极探索有效途经，既防止越俎代庖搞强制命令，也不允许放任自流。另一方面，要帮助农民分清“流转”与“失地”的本质区别，消除顾虑。

    3、出台政策，鼓励扶持土地流转。一是出台财政扶持政策。财政每年应在有关土地收入分配用于支农的资金中安排一定额度，用于鼓励流转农村土地、壮大规模经营主体、培育重点产业、发展龙头企业和农民专业合作社以及种养大户，对流转或规模经营达到一定规模和年限的给予一次性奖励，对土地流转规模经营管理工作包括农村土地纠纷仲裁工作安排一定额度的专项经费。二是出台项目倾斜政策。土地开发整理、标准农田建设、农业综合开发、农业板块建设等项目资金应与农村土地流转和规模经营紧密结合，捆绑使用，对已形成规模经营的地方要优先立项，以不断改善和优化基础设施条件。

    4、探索建立农村社会保障机制和农业保险机制。目前，由于农村医疗保险、失地保险和养老保险等各项社会保障制度还没有建立健全，土地作为农民就业和社会保障的功能仍发挥着极其重要的作用，农民对土地的依赖度较高，这对当前农村土地流转工作造成了不利影响。因此，各级政府都应积极探索建立农村社会保障机制和农业保险机制，保证土地转出户老有所养、病有所医、失业有低保，使他们安心转移到二、三产业；降低转入户农业生产及市场风险，使他们放心从事农业生产经营。

    5、规范土地流转行为，探索土地流转新途径。我们了解到，不少地方农村土地流转主要由农民自发进行，大部分是口头协议，未通过流转合同来规范双方的权利义务，纠纷隐患较多。据对我省部分县市的调查，有77.8%的农户反映土地流转是农民自发组织的，有19.7%的农户反映是村里组织的；有76%的农户反映确定土地流转只是口头协议，只有13.5%的农户反映签订了流转合同，还有6.7%是通过第三者证明的。建议我省结合实际，尽早出台《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法，以法规的形式规范土地流转行为。同时，要充分尊重农民群众的创造性，鼓励他们在依法、自愿、有偿原则下创新流转机制。学习借鉴外省土地流转方面的经验，培育土地流转市场，倡导发展土地股份合作社。