关于鄂西生态文化旅游圈环境政策一体化的思路及对策

2014-09-15 00:55:45  

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蔡学恩

    继科学发展观之后，党的十七大把建设生态文明提到了发展战略的高度，提出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。为全面贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型和环境友好型的“两型社会”的步伐，加快鄂西地区的经济发展，省委、省政府决定，构建鄂西生态文化旅游圈。

    鄂西圈的建设以生态保护为理念，因此，合理的环境政策是鄂西圈发展的基础。环境政策是由政府制定或确认的在一定范围内发生作用的环境保护对策和行动的总和。环境政策的制定要从各个时期的实际出发，适当选择环境资源配置或环境保护的调节机制和调节手段及其组合，以协调好环境、经济及社会目标的实现。

    一、基本情况
    鄂西生态文化旅游圈，是由襄樊、荆州、宜昌、十堰、荆门、随州、恩施、神农架8个市（州、林区）构成的圈域，规划面积127848平方公里，覆盖全省版图面积70%。2008年11月，中共湖北省委、湖北省人民政府《关于建设鄂西生态文化旅游圈的决定》中关于建设鄂西生态文化旅游圈的工作原则，提出要统筹规划、有序发展。坚持全省“一盘棋”，因地制宜、合理布局，突出重点、分步建设。“一盘棋”的原则表明，鄂西圈生态文化旅游圈的建设，走的是“一体化”之路。一体化之路，除了表现在区域交通的一体化、市场一体化、信息资源一体化外，还应包括政务建设一体化，即政务管理模式和政策的一体化。

    鄂西生态文化旅游圈的构建思路，是以生态保护为主旨，以文化旅游为抓手，以绿色生态产业为支撑，带动整个区域经济的发展。鄂西圈内，生物物种多样、自然资源丰富、生态赋存优越，环境保护是实现圈域生态、文化、旅游共同发展的重要支撑。

    从鄂西圈发展的总体背景来看，实现鄂西圈的生态环境保护，“一体化”的环境政策和管理是最直接方式。一方面，从政策的特征来看，首先，政策具有前瞻性和灵活性，符合鄂西圈建设过程中环境保护的实际情况。政策是针对某个具体实际的问题而提出的解决问题的对策，内容上贴合实际且注重实效。鄂西圈的发展还处在探索阶段，前进的每一步都存在很多不确定因素，环境政策能够对市场作出快速的反应，有效地处理好实践中的环境问题。其次，政策具有纲领性和指导性，是目前鄂西圈环境保护不可或缺的依据。政策是立法和执法的重要指导，是政府政务管理的重要原则。在立法不完善的背景下，环境政策是政府着力保护环境的重要依据。最后，我国长期以来有用环境政策规范环境保护工作的传统，这一传统也适应鄂西圈的环境保护工作。另一方面，鄂西生态文化旅游圈的建设是建立在统一规划、同步发展的理念上的，有关环境保护的规划和管理工作也理所当然要有统一的标准和对策。所以，只有实行鄂西圈的环境政策一体化，才能做好鄂西圈的环境保护工作。

    二、鄂西生态文化旅游圈环境政策存在的问题
    自2008年我省作出构建鄂西生态文化旅游圈战略决策以来，有关环境保护的政策性文件陆续出台，鄂西生态文化旅游圈发展规划出台前后有关政府发布了一批圈内环境保护的政策性文件。通过对这些文件的解读可看出，鄂西生态文化旅游圈环境政策的不足之处主要有以下方面：

    1、鄂西生态文化旅游圈内缺乏专门性环境政策。圈域有关的环境政策，多零散地分布在一些有关生态环境保护的法规和规范性文件中，没有针对鄂西生态文化旅游圈环境保护的实际情况出台专门性的环境政策。

    2、没有统辖旅游圈域的综合性环境政策。圈域环境保护工作应建立在统一规划的基础上，环境政策应囊括环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策，而目前有关政府也未出台鄂西生态文化旅游圈环境保护政策的综合性文件。

    3、环境政策体系杂乱，没有形成统一的环境政策规范体系。统一的环境政策体系应该是一个自上而下权限明确的有机整体，而目前鄂西生态文化旅游圈的有关政策之间缺乏相应的衔接，出现了“上有原则性环保政策，下无具体性环境政策”的局面。

    4、圈内环境政策力度不均衡。从了解情况看，2008年7月以来，体现环境政策的文件恩施州2个、荆州市2个、襄樊市1个、荆门市3个、宜昌市4个，随州市、十堰市和神农架林区均没有出台相应的政策性文件。可见，对于环境政策的制定，各地投入的力量明显不均，而上一级政府出台的文件也未能矫正政策力度不均的现象。

    三、鄂西生态文化旅游圈环境政策一体化的思路及对策
    1、鄂西生态文化旅游圈环境政策体系一体化。第一，在实践调研的基础上，结合圈内不同地域的实际情况，充分考虑不同地域环境保护工作的共同点和差异，由省级人民政府出台统一的鄂西生态文化旅游圈环境政策，此环境政策在圈域内具有同一的效力。第二，省级人民政府出台的环境政策，应包括环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策。环境政策的具体条文，以原则性、纲领性为特点，旨在为圈域的环境保护工作提供统一的纲领性指导。第三，各地方人民政府根据上级政府出台的环境政策的总体要求，结合当地的实际情况，出台相对具体细致的环境保护政策，作为该地区环境保护工作的指导。

    2、鄂西生态文化旅游圈环境政策制定程序一体化。圈域环境政策的制定要有统一的制定程序：首先，充分了解环境政策的社会背景和政策目标。考虑各种相关因素、指标和应用方法，考虑不同阶段环境保护的需求，进行调查分析。第二步，制定合理的环境政策方案。考虑环境政策将对环境——社会——经济系统产生的影响，可能会或者实际上引起一些变化，衡量政策方案影响效果的各个关键指标，制定出最合理的环境政策。第三步，听取采纳社会公众的意见。环境政策的初步方案拟定后，要充分听取社会公众的意见，通过信息公开、听证会、座谈会、民意调查等方式搜集公众的环境政策的意见，对其中合理的建议予以采纳，进一步完善环境政策。第四步，公布环境政策。在一定范围内公布环境政策，动员全社会的力量监督环境政策的执行。

    3、鄂西生态文化旅游圈环境政策制定原则一体化。鄂西生态文化旅游圈环境政策的制定，要有统一的原则，其中最重要的有以下三种原则：第一，环境与经济、社会协调、持续发展的原则。鄂西圈主要是以圈域生态、文化资源科学保护和合理利用为基石，构建绿色的旅游产业，因此要保证环境与经济、社会的协调发展。将环境保护作为考核各地政府机构政绩的前提和硬性指标。第二，环境责任原则。环境责任原则是使危害环境者承担责任并建立相应的环境保护工作责任机制的一项重要原则，鄂西圈环境政策的制定要以此为指导，明确环境责任承担的各类主体。第三，环境民主原则。民主是社会主义法治的重要元素，也是政府管理工作的重要原则。环境政策的制定，要充分贯彻民主思想，接纳社会公众参与环境管理。确定产业引进过程中，当地民众对该产业的环境评价是必备要件，未经公众同意的产业不得进驻。

    4、鄂西生态文化旅游圈环境政策管理一体化。第一，建立圈域内统一的环保数据库，为制定、完善环保政策提供科学依据。第二，确定圈域环境管理的统一机构。在省级政府部门设立针对鄂西生态文化旅游圈的专门管理机构，负责圈内环境保护管理工作，并对圈内各地政府环保部门的工作进行监督和考核。第三，建立和完善环保年检制，由政府环保部门定期对圈内企业进行环保评价，对不合格的企业给与处罚直至清退。第四，建立和落实群众环保举报奖励制度。通过举报奖励制度的实行，促进公众对环境问题的监督和管理。

    发言人单位及职务：省政协常委、湖北得伟君尚律师事务所执行主任