加强湖北城乡统筹建设规划促进可持续发展

2014-09-15 00:59:00  

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九三学社湖北省委员会

    我们认为，湖北如能在城乡一体化建设中,统一规划,协调管理,科学分步实施,可以减少社会资源浪费, 促进经济建设，促进社会安定,将有力推动我省的可持续发展。
    一、我省城镇化与产业化布局现状
    (一)城镇化现状
    由于城乡二元结构、体制的原因，我省城镇化过程中存在的不平衡、不协调问题突出。
    第一，城镇化区域布局不平衡。省内中东部地区城镇化速度快、水平高，东北、中西部相对滞后、水平差。从城镇化水平的等级划分情况来看，城镇化率45%以上的县市只有19个，而30%以下的地区占整个湖北省一半以上。
    第二，城镇化结构不平衡。其一，大城市与中小城市和小城镇发展不平衡不协调。其二，人口城镇化和土地城镇化的不平衡不协调。土地的城镇化大大快于人口的城镇化，城镇建成区人口密度偏低、土地利用比较粗放。其三，人口结构的不平衡不协调。进入城市的主要是农村的青壮年，农村留下的是老年人、妇女、小孩，带来了一系列社会问题。
    第三，城市空间结构不合理。湖北省的城市首位度为3.79，大于正常值2，武汉市“一城独大”，宜昌市和襄阳市这两个省域副中心城市的区域辐射力不够，也导致了湖北省城镇化的空间不均衡性。
    第四，城镇体系不健全。中心市区周围缺乏城市群的支撑，城乡发展不平衡。究其原因，主要是城乡二元体制障碍尚未根本消除，农民公平分享工业化、城镇化成果的制度机制缺失；湖北省平原地区和西部山区城镇布局松散，小城镇体系层次不分明。
第五，城镇化和农业现代化发展不协调。农业现代化的速度长期赶不上城镇化的速度，最终导致城镇化的不可持续，进而影响现代化建设的总体战略。

    (二)工业化现状
    目前我省发展过程中，在产业发展与布局方面尚存在着一系列亟待解决的突出问题，表现为“偏重型”的工业结构，主要表现:一是产业化数量多、规模小，产业结构不合理、不集中，中北部大多数产业属于资源密集型和严重污染型的传统行业。二是产品档次与技术含量低，价格相对偏低,生产普遍都是短期行为,缺乏足够的主导产业支撑，产业链短，关联度低,难于形成产业集群。三是城镇化与产业化脱节比较突出。由于乡镇企业的分布高度分散，缺少区位积聚没有有效地带动城镇化的发展,所以广大农民仍然离土不离乡,进厂不进城,即工作虽然已经非农化了,但生活还没有城市化；同时由于空间规划缺失，产业布局分散，缺乏城镇化规划发展,随意性大，滥占土地，造成土地资源浪费。四是小城镇产业发展呈现出明显的内生性、资源型、向农型和盲目性等特点。规划的约束力较弱，科学性不高，规划的编制、修改程序不能得到严格遵循，监督不到位，乡村规划管理薄弱，农村无序建设和浪费土地严重，科学的管理机制尚未形成。

    (三)城乡一体化问题
    在我省各地区规划调查中，发现每个城市规划中都有详尽的布控图，但在镇乡规划中却缺少详细的规划。在内容上对规划编制作了较多规定，但对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统，偏重规划的技术管理，统筹城乡规划缺乏综合协调的权威性。监督机制不完善，统筹城乡规划的科学性公开性不强，法律责任较轻，法律追究的程序复杂，统筹城乡规划的严肃性难以保障，现行对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。

    二、加强城乡一体化规划、促进我省城乡可持续协调发展的对策
     (一)坚持用科学发展观为指导，统筹城乡规划，促进城乡发展
    在发展目标上，要从过去追求经济增长转到更加注重社会发展和环境建设，全面满足人们物质、文化、环境等多方面需求；在发展任务上，要从过去一部分地方、一部分人先富起来，推动生产力加快发展，转到更加关注弱质产业、落后地区和困难群体，推动生产力平衡发展；在发展动力上，要从过去主要依靠资金、劳动的投入，实现经济的粗放型增长，转到更加重视科技进步和人力资本开发，实现经济的集约型增长；在产业发展上，实行产业联动、城乡联动、区域联动、协调发展，把城市与农村作为一个有机整体，实施统筹城乡产业发展战略，把促进城市建设发展与加快农村建设发展结合起来，把推动经济增长与加快社会发展、环境建设结合起来，把发达地区加快发展与欠发达地区跨越式发展结合起来；在城乡规划建设管理方面，把城乡作为有机整体进行开发，强调区域规划，形成以城带乡、城乡一体化的发展格局，促进经济社会全面协调发展。
 
    （二）全面贯彻城乡规划法，统筹城乡规划建设
    1、统筹城乡规划管理,明确编制责任主体，统筹规划编制任务。所有规划编制、策划工作应结合城乡存在的实际问题和各职能部门的实际需求，确保总体规划和专项规划的统筹协调、相互融合、相互衔接。经法定程序审查和审批通过的所有城乡规划编制成果，由规划管理部门统一录入地理信息系统，实施统筹一体化管理。
    2、严格城乡规划监管。一是必须严格规划管理制度。规划一经确定，就要严格依法执行，不能随意变更；各级领导要强化规划意识、法制意识和民主意识，发挥监督作用；保障规划职能部门在编制规划、执行规划、维护规划方面的权威。二是必须严格规划审批制度。坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙”的原则，加强规划的集中统一管理，强化规划的刚性约束，切实加强规划实施的法律监管、行政监管和社会监督，建立和完善公众参与、批前公示、听证制度及联合执法和责任追究制度。不符合规划的项目绝不能批准立项，未编制控制性详细规划的地块绝不能出让、转让和开发建设。三是推行规划审批的民主决策制度。扩大公众参与面，强化公众监督；严格实行办事公开制度，优化规划办事程序，实现报建要求公开、规划依据公开、审批程序公开、工作时限公开、审批结果公开。四是坚决查处随意调整规划和违规建设的行为。加强规划执法队伍建设，严格规划执法;实行执法责任追究制度，对因执法不严而造成规划失误的人和事，要从严追究当事人的责任，形成以镇（街办）、村（社区）为责任主体、相关部门联动的共管机制，不断提高全省规划工作水平。
    3、创新规划管理机制。一是构建全省城市规划综合地理信息系统,统筹管理本地区规划成果、土地资源、基础设施、测绘数据。各相关部门要根据城市规划综合地理信息系统数据更新机制调整管理方式和程序，保证数据入口和出口的一致性，确保城市规划综合地理信息系统数据的实时性和信息系统的实用性。二是建立全省规划年度实施报告制度。由规划局负责，每年定期向党委、政府作规划年度报告。三是成立规划编制委员会，加强对城乡规划的控制能力；严格规划调整制度，实现规划调整的程序化、规范化，从根源上维护城乡各类规划的严肃性和权威性。
    4、深入开展宣传工作。变从上而下的宣传为上下联动。一是利用广播、电视、报纸等媒体，采取悬挂标语、树立宣传牌、发放宣传单、召开座谈会、新闻发布会等形式，在城市、乡镇和村庄广泛普及城乡规划法的基本知识，提高干部群众的城乡规划法制意识。二是大力开展培训工作。积极组织政府领导、城乡规划管理和规划编制人员分期分批参加城乡规划法培训班，提高依法行政和依法办事的能力。
    5、强化城乡规划保障。加大城乡规划投入，按比例将土地拍卖收益作为城乡规划工作专项经费。引进和培养并重，造就一支高素质的规划专业人才队伍。组建规划信息服务中心，全面实施对城市规划地理信息系统的维护管理和经营运行。建立完善城乡规划编制、审批、监督的长效机制，规划部门要加大统筹协调力度，进一步落实责任。
    6、树立规划工作新理念。第一，树立以人为本的理念。第二，认真处理好历史文化资源价值的利用与城市发展、文化资源的保护与现代城市风貌构建之间的关系，树立精品理念。第三，突出保护生态，人与自然、人与社会和谐相处的理念，引导树立“反规划”的理念。第四，立足实际、适当超前，突出城乡重点基础设施建设的规划地位，长远考虑扩留余地，为未来城市的拓展打下良好的基础。第五，树立城乡和谐发展理念，有效地控制和加强近郊农村城市化的对接。

    （三）统筹城乡规划建设,实施一体优化布局
    建议以“布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准化”的要求指导具体规划实践。要实现全省地区的城乡规划区控制性详细规划全覆盖。
    1、根据城镇化的定位来规划布局。在我省欠发达的西南、西北、东北山区,应以发展地方特色小城镇、低碳生态型城镇为重点；在较发达中南地区，应以发展中小城市、山水城市与发展重点镇并重；在中东部武汉为中心的发达地区和城市郊区，应注意发挥城市对小城镇、工业型城镇、卫星城镇发展的带动作用。造就覆盖全省的“两圈一带”总体工业化、城镇化发展格局,推动湖北城镇化的科学发展。
    2、适应区位优势来布局。在西部十堰、恩施等地区，重点支持区域经济优势明显的小城镇加快发展，如竹溪房经济带城镇建设;在南部地区荆州地区，拓展主城区、打造中心镇、突出特色镇、振兴老集镇、建设宜居村；在中东部发达地区，完善城镇功能，提高城镇发展水平，更多地吸纳农村人口。
    3、适应产业发展要求来布局。就单个城镇布局来讲，功能要严格区分，如工业区、商业区、住宅区、行政区等；在城乡整体规划中,要优化产业布局,比如，研发和管理部门布局区位可选择中心城市,生产环节(配套企业)的布局区位则可选择中心城市周边卫星城镇,而且围绕中心城市的城镇也要注意根据时代发展和地方风格构筑自己的鲜明特色品位，打造精品城镇，走出一条独具特色的发展道路。
    4、大力发展微小型企业产业集群,加强城镇化生存能力。一是微小型民企与国有企业同等国民待遇;二是帮助微小企业解决融资难的问题;三是帮助微型企业解决资本金;四是在国家政策允许的范围内，最大限度提高微企业的税收起征点，从年营业额5万元开始征税。
    5、优化城镇化市场的运行环境。道路交通、信息技术、金融信贷、广播通讯等市场要素是市场得以运行的重要条件。在政府的主导作用下，建议多方位筹措支持城镇发展的资金，投入基础设施建设，特别是金融信贷支持，一方面要实行城市化、民营经济、农村金融“三位一体”的推进战略。另一方面，要构建“联动机制”，即银行等金融机构实行以县、民营经济和中小企业为主的“三为主”服务方向；改“城镇化”为“城市化”；建立中小企业协会，搭建服务平台。另外，要通过地方立法制度的保证，使国家、企业、个人的利益在城镇化过程中得到保护，从而优化市场的运行环境。
    6、合理利用、节约土地资源是城镇化的重要环节。一是制定好多元化的小城镇土地市场体系；二是鼓励将小城镇发展与旧城镇区域改造、盘活土地存量有机结合起来；三是鼓励发达地区的企业或个人利用资金、技术优势，到城镇开发地区进行土地整理和复垦工作,建立农保地制度，发展田园经济,开展生态农业建设。
    7、完善好公共基础配套体系的布局。随着企业的快速发展，对基础设施和服务能力的要求越来越高。要在服务效率最大化的城镇体系模式下，按中心城市-县城-集镇梯度扩散、不同等级城镇联动发展的格局,以提升城镇化功能配套布局,进一步加强城镇公共服务能力，为配套企业集中提供水电、污水处理、医疗、教育、商业服务、乡村休闲文化等较高水平的公共基础设施和生产性、生活性服务。
    8、建立一系列与劳动力市场相关的政策措施。一是清除阻碍劳动力有序流动的相关制度。二是尽快建立衔接全国的覆盖全省的社会保障体系,如应尽快提前实现社保一卡通。三是按人口分布,采取不同级的提高劳动者就业技能的培训政策。留住我省高校的专业人才，注重培育新型农民，通过人才素质的提高，为城镇化建设提供持久有力的智力支持，这是城镇化发展的源动力;四是制定加强劳动力市场建设的政策。