沈骏沈葆祯与台湾(下)

2014-09-15 21:46:13  

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确定要首突破关键

    1874年日军侵台事件，清廷以一定程度的妥协，与日本政府签订《北京专条》，而换取日军从琅王乔撤军。清廷思路是因“东南海防太空，不得不将就息事”；目的在于“以后当再筹实力自强之法，以杜觊觎”。善后之事亦待着手。在这种思想主使下，李鸿章致书沈葆祯对台湾事务以“开山、抚番、增官、设兵一切善后，端绪宏大，诸赖长才久驻擘画经营，俾臻完善，永绝凯觎。”转引自张世贤《沈葆祯与台湾建设》(五)，《福建文史》2000第1期李鸿章和一般的官员都认为，清廷不经营后山，“番人没有教化”，而发生牡丹社杀害琉球难民事件，致使日倭以“台湾生番系中国政教不及之化外之地”“不是中国版图”为借口而入侵台湾。因此，善后工作重点在后山，加强开山教化“生番”并多以管治，以绝侵略者的妄想。

    沈葆祯的认识有不同之处，“台湾海外孤悬，七省以为门户，其关系非轻。”对台湾的善后应该从台湾整体的地位来考虑。对台湾的“善后”，应视为建设台湾的“创始”。他认为“惟此次之善后，与往时不同，台地之所谓善后，即台地之所谡创始也；善后难，以创始为善后尤难。”因为“台地向称饶沃，久为他族所垂涎；今虽外患暂平，旁人仍眈眈相视，未雨绸缪之计，正在斯时。”

    从这样的整体观念出发，他给李鸿章复函中提出：“台境开山善后之举，非穷年累世不能告蒇。其根源要在吏治，非部民所能整顿。远隔重洋，与省垣消息经月不通，船致尤难兼顾，须巡抚移驻，次第办理为妥。”转引自张世贤《沈葆祯与台湾建设》(五)，《福建文史》2000年第1期为此，形成了他的治台纲领：移驻巡抚；开禁招垦；开山抚番；增设郡县；发展产业；鼓舞士气。关键一着，即“移驻巡抚”。他专门为确定主持台湾建设的巡抚级要员事向清廷提写了《请移驻巡抚折》。

    他在奏折中将台湾建设与我国海防大事紧密联系起来，把“善后”和“创始”紧密联系起来。指明“为海防空亟，一面抚番；一面开路”，大大开发台湾之地，使之昌盛起来，“以绝彼族(外国)觊觎之心，以消目前肘腋之患。”

    为什么要从整体来考虑台湾的治理问题，沈葆祯在奏折中提出许多理由：

    整个台湾地区长宽“千有余里”，“官吏所治”之地区仅仅是“海滨平原三分之一，余皆番社耳。”对于“番社”的治理，必须把“开山”与“抚番”结合起来。“开山而不先抚番则开山无从下手，欲抚番而不先开山则抚番仍属空谈。”然而， 台湾人口分布的情况比较复杂，平原居民有“漳(州)籍、泉(州)籍、粤(广东)籍之分”。山地居民有“生番、熟番、屯番之异。”管理好这些地方，要以“创始之事”作为“善后之谋。”根据善后的计划，重点在“抚番。”其实所谓“番”指的是台湾山地民族。当时，少数民族在台的分布：北方有凯达加共人、噶玛共人、隆期特人、道卡斯人；中部有巴布拉人、巴布隆人、曹人、邵人和安雅人、布农人、阿美人；南部有西拉雅人、鲁凯人、马卡道人、卑南人、排湾人、雅美人等等。后来，因为一部分与汉人相处，生活习惯有所变化，文化状况有所变化，人们称之为“平埔人”。当时台湾各个少数民族都有独特的居民，文化教育尚处原始状态；言语各别；互不往来，信息不通。清朝统治者实行对少数民族的歧视政策，当然对他们的心理状态、生活习惯、语言风俗毫无理解。因此采取简单的划分办法，把接近汉人并能管辖的称为“熟番”，把居住在深山老林，与汉人来往甚微的称为“生番”，这是一种歧称。沈葆祯对这种情况不太清楚。

    在沈葆祯看来，番地情况复杂，有的地方“奸民”“久已越界潜纵，驱番占地而成窠穴，则有官未开而民先开者”；有的地方“入山既深，人迹罕到，野番穴处涵育孳生则有番已开而民未开者”；有的地方“扩鹿逐游鼠草木蒙茸，地广番稀弃而弗处则有民未开而番亦未开者。”这些“番社”中在卑南埔一带“居近汉民略通人性”可谓之“良番”；但台比北有的社区“向不外通”，生性凶猛，就是“番社”的人也有所畏惧。因此，山后一定要开发，同时也要“抚化”。不仅山后如此，山前也应如此，因为“路非不已开也，谓一开之不复塞，则不敢知；番非不已抚也，谓一抚之不复疑，则不敢必”。路虽开，番虽抚，却可能徒劳无功。

    沈葆祯这个观点，主要考虑到山前虽纳入管理已有100多年的时间，但“一切规制何尝具备，就目前之积弊而论”，也有10种之多：1.班兵之惰窳；2.蠹役之盘踞；3.土匪之横恣；4.民俗之滔谣；5.海防陆守之俱虚；6.械斗扎厝之迭见；7.学术之不明；8.痒序之容豪猾；9.禁令之不守；10.烟赌以为饷飧。这些积弊一直没有解决，主要是制度问题。原因是“官斯上者，非无振作有为，正已率属之员”，“始苦于事权之牵制，继苦于毁誉之混淆，救过不遑，计功何自?”

    山前问题“不力加整顿，一洗浮浇”，则“以目下山前之规模，推而为他日山后之风气，虽多一新辟之区，适多一藏奸之薮!”再者“盖以台湾地方岂长，民多强悍，山川险阻，盗贼纷纭，动辄啸聚，扰攘不时；一被官兵追迫，辄缩入内山，扼险死据。以山中生番之残酷，尚且如斯；苟将生番歼除净尽，则深山穷谷官守不周，岂不反成为贼蔽哉!”这种“宁为番窟，不为贼巢”的消极政策，沈葆祯认为应有所更改，应采取积极措施把“山前”、“山后”统统治理好。沈葆祯对于平地居民和山地同胞的看法，没有脱离传统的官对民的管制立场，但他认为应从整体管理、建设台湾的观点是正确的。

    沈葆祯根据台湾的现实进一步指出，“尝综前，后山之幅员计之，可建郡者三，可建县者有十数，固非一府能辖。欲别建一省，又苦器局之未成；而闽省向需台米接济，台饷向由省城转输，彼此相依，不能离而为二。”因此“为台民计，为闽省计，为沿海筹防计”，必须有一巡抚级的大臣主持台政。如果建省则可由巡抚主持大局；若不能建省，朝廷派饮差大臣持节来台，亦可主持大局，但也有弊端，那就是：“使臣持节，可暂而不可常，欲责效于崇朝，兵民有五日京兆之见，倘逾时而久驻，文武有两姑为妇之难。”沈葆祯考虑再三，最好采取折衷的办法：仿照“江苏巡抚分驻苏州之例，移福建巡抚驻台，而后一举而敬善备。”

    沈葆祯认为“移福建巡抚驻台”是实现“事权统一”，开创台湾未来的关键。其中之道理有十二点之多：

    “镇、道虽有专责，事必禀承督抚而行，重洋远隔，文报稽延，率意经行，又嫌专擅。驻巡抚，则有事可以立断，其便一。”

    “镇治兵，道治民，本两相辅也。转而相妨，职分不相统摄，意见不免参差，上各有所疑，下各有所持，不贤者以为推卸地步，其贤者亦时时有形迹于其间。驻巡抚，则统属文武，权归一尊，镇、道不敢不各修所职，共便二。”

    “镇、道有节制文武之责，而无遴文武之权。文官之贪廉、武弁之勇怯，督抚所闻与镇道所见，时或互异。驻台则不待采访，而耳目能周。黜陟可以立定，其便三。”

    “城社之巨奸、民间之冤抑，睹闻亲切，法令易行，公道速伸，人心帖服，其便四。”

    “台民烟瘾本多，台兵为甚；海疆营制久坏，台兵为尤。良以弁兵由督、抚、提标抽取而来，各有恃其本帅之见。镇将设法羁糜，只求其不生意外之事，是以比户窝赌，如贾之于市，农之于田。有巡抚，则考察无所瞻徇，训练乃有实际，其便五。”

    “福建地瘠民穷，州、县卒多亏累，恒视台地为调剂之区；不肖违法取盈，往往不免。有巡抚以临之，贪黩之风得渐戢，其便六。”

    “向来台员不得志于镇、道，及其内渡，每造蜚语中伤之；镇、道或时为所挟，有巡抚，则此技悉穷，其便七。”

    “台民游惰可恶，而实戆直可怜。所以常闻蠢动者，始由官以吏役为爪牙，吏役以民为鱼肉，继则民以官为仇。词讼不清而械斗，扎厝之端起；奸宄得志，而竖旗聚众之势成，有巡抚，则能预拔乱本而塞祸源，其便八。”

    开地伊始，地殊势异，成法难拘，可以因心裁酌，其便九。”

    “新建郡邑，骤立营堡，无地不需人才，丞卒将领可以随时札调，其便十。”

    “设官分职，有宜经久者，有属权宜者，随时增草，不至禀食之虚糜，其便十有一。”

    “开煤、炼铁有第资民力者，有宜参用洋机者；就近察勘，可以择地而利，其便十有二。”

    沈葆祯的《请移驻巡抚折》，同治十三年(1874年)冬十二月十一日清廷旨下交福建巡抚议奏。光绪元年元月二十二日，福建巡抚王凯泰上奏：“拟请先赴台湾勘情况，会同妥筹。”经复勘后，认为“巡抚宜兼顾省、台，若另设一省，呼应不灵，且恐诸多窒碍。”同年十月三十日清廷下旨：“至巡抚有全省地方之责，自难常川驻台，王凯泰拟于冬春驻台， 夏秋驻省，庶两地兼顾，即着照所请办理。”《清德宗实录选辑》第一册，同治十三年冬十二月十一日条；光绪元年五月二十二日条；光绪元年冬十月三十日条。转引自张世贤《沈葆祯与台湾建设》(六)虽然，沈葆祯的建议只被批准巡抚“冬春驻台”，但其“事权统一”以治台的主张，基本得予实施。

解除禁令移民招垦

    沈葆祯开发台湾、建设台湾，也就是治台的第二项重要政策是开禁招垦。

    提出这项政策有深远的历史背景。康熙二十三年(公元1684年)统一台湾之后，采取了两项对台湾发展极为不利的政策：一是对向清廷投降的郑氏部队和重要官员实行合并，调回大陆，郑克土爽、刘国轩、冯锡范等郑氏政权重要人物及家眷全部遣送北京，封郑克土爽为汉军公，刘国轩为天津总兵，其余文武官员均有适当安排；留在台湾的，一种是一般老百姓，大致有10至25万人；一种是不愿降清的郑氏旧部，他们头可断，志不可屈，有的慷慨就义，有的逃至深山等待时机。二是为防止大陆人大量移民而与郑氏旧部结合，清廷批准了施琅的建议，颁布了三项禁令：

    一、欲渡航台湾者，须在原籍地申请照单(渡航许可证)，经分巡台厦兵备道(台湾方面警备司令部)稽查并经台湾海防同知(海军司令部)审验后许可渡台。严罚潜航者及失察之地方官。
    二、渡台者一律不准携伴家属，既渡台者不准招致家眷。
    三、粤地屡为海盗渊薮，积习未脱，是故不准粤地人民渡台(正式申请也不准)。

    第一条作为防御措施，需要有一定的手续以控制局面，尚有一定情理。
    第二条莫明其妙，岂有此理，害得渡台者是清一色的男性光棍。他们为了求生存不得不把妻子儿女留在大陆，只身入台，久而久之，人人变得性情浮燥，自暴自弃，酗酒、赌博、结党、殴斗；比较好一点的是与当地先住民通婚。
    第三条是专门禁止广东人的，特别是客家人。原来，清廷为对付郑氏，采取坚壁清野政策，强迫沿海30里内各省居民尽迁内地居住，引起客家人不满，他们群起反对，曾占据汕头南部一带。清廷的这条禁令实际上是对客人居民的报复。

    这三条禁令施行长达190年之久，中间虽然也有若干次，某些条款有所松动，尔后又予以加禁，但总的讲是禁闭大陆居民移住台湾的政策。

    这个期间，大陆居民要移居台湾，只有一个办法，就是“偷渡”，可这个办法对大陆赴台居民是千辛万苦，惨与难言的。乾隆十七年(1752年)，王必昌在《重修台湾县志》卷二《海道篇》69页中写下了“偷渡”者的悲惨景象：“按内地穷民，在台湾营生者数十万，囊鲜余积，旋归无日，其父母妻子，俯仰乏资，急欲赴台就养。格于例禁，群贿船户，冒顶水手姓名挂验。女眷则用小鱼船夜载出口，私大船。抵台复有鱼船乘夜接载，名曰灌水。一经汛口觉察，奸艄照律问遣，固刑当其罪；而杖逐回籍之愚民，室虚抛弃，器物一空矣。更有客头串同习水积匪，用湿漏小船，收载数百人，挤入舱中，将舱盖封顶，不使上下；乘黑夜出洋，偶值风涛，尽人鱼腹。比到岸，恐人知觉，遇有沙汕，辄赶骗离船，名曰放生。沙汕断头，距岸尚远，行至深处，全身陷入泥淖中，名曰种芋。或潮流适涨，随波漂溺，名曰饵鱼。在奸艄惟利是嗜，何有天良；在穷民迫于饥寒，罔顾行险。相率陷阱，言之痛心。”

    这种心酸惨事，在闽粤居民中印刻很深。道光年间(1821-1850年)，福建流行着一首《劝人莫过台湾歌》：“枉厝无路，计较东都，直至海乾，从省渝渡，不怕船小，生死天数。自带干粮，番薯乐脯，十人上船，九人呕吐，乞水漱口，舵公发怒，托天庇佑，紧到东都，乘夜上山，搜寻无路，遇贼相逢，剥去衫裤……”

    粤东也有一首规劝歌，是年轻妻子在丈夫渡台临别时唱的：“今送吾夫去过番，公婆分别一时间，望天就爱运气好，甲板扛银转唐山。奉告吾夫爱放心，莫将老妹挂在心，吾今好比白油蜡，总系一条直烛心。奉劝吾夫志爱坚，花街柳巷莫熬煎，间有赌博惹唔得，又损精神搭花钱。”

    这就证明了当时移民确实难上加难，严重阻碍了台湾生产力的发展，成为极为落后的地区，致使西方和日本殖民主义者常起侵台之心。日军1874年入侵琅王乔事件就是在这样的状况下发生的。

    沈葆祯总结了日倭入侵的教训，得出要建设台湾，加强海防必须开旧禁，革除那些妨碍台湾发展的禁令。他为此向清廷写呈《台地后山请开旧禁折》。

    折中列举了大陆居民渡台禁令的六条和台湾沿海居民私入番地的三条旧禁。

    六条为：
    ①台湾不准内地人民偷渡，若获偷渡船只，则将船户等分别治罪。文武官议处兵役治罪。
    ②若有充当客头在沿海地方引诱偷渡者，对为首者充军；胁从者打100棍，判刑3年；知情不报包庇者，罚100棍，关闭一个月；偷渡的一般居民罚80棍，送回原籍，文武官员有失节者分别议处。
    ③内地商人贩货过台湾，由原籍发照，若来不及回原籍者由厦门政府查明取保发照，倘若该厅(厦防厅)官员随意给照，则降三级调用。
    ④沿海村镇有引诱客民过台，30人以上者，年轻人派往新疆为奴，年长给予充军处罚。
    ⑤内地人民赴台者，地方官给要照盘查验明出口，若滥给照者，分别加以处罪，为官者降薪或降职调动。
    ⑥没有被发照的人过台，失察的口岸官、发照人分别降职调动，隐瞒者革职处分。
对台湾居民私入番地者，禁令有三条：

    ①凡台沿海居民私入番境者，罚100棍；若在近番处抽藤、钓鹿、伐木、采棕者罚100棍，判刑3年。
    ②在台湾北势、南势一带的山口，都立有分番界，若有偷越贩货者，失察之专管官员降职调动，其上司罚停发薪俸一年。
    ③台湾平地居民不得与番民结亲，违者离异治罪，由地方官员参照处理；若以前已娶番民者，不许往来番社，违者治罪。

    为了“招徕垦野”开发台湾，沈葆祯要求开豁一切旧禁。清廷准其奏呈。从此，解除了清廷长达190余年的渡台禁令。

    于是，从同治十三年(1874年)起，厦门、汕头、香港三处设立招垦局，积极奖励大陆人民移植台湾，以便开垦台东、恒春及埔里一带“番地”。据当时赴台招垦章程条文，政府极力优待移民台湾者。移民不仅可以免费乘船、享受免费膳食并且从登陆到开垦地，每人每日可领口粮银100元；到了开垦地，以六个月为一期，前后分为二期，前期每人每日可领银八分，米一升；后期每人每日领米一升，优待长达一年之久；开垦成绩优异者，另有奖赏。这些开垦者在开垦地筑土围，盖草寮，过团体生活，每十人为一组，向政府领取农具四件，耕牛四头，种子若干，每人授田一甲及附近原野一甲，均编立字号，每月检查一次垦植成绩。

    实行开禁招垦的结果是，台东等地很快发达起来。从前在广大的台东草原上，汉人部落只有卑南28户，璞石阁20户，花莲港40户，成广澳56户。到了光绪二十年(1894年)，台东花莲一带各街庄的雏形已差不多建立起来了。

开山辟路抚番教化

    开禁后的第三项重大政策就是开山抚番。沈葆祯把开山与抚番看成相辅相成的事，若仅开山没有进行抚番工作，开山是无法进行的；倘若抚番而不开山，抚番则无法实现。

    此项工作，由沈葆祯当时率领的驻台部队包干进行。全部驻台部队分别开辟南、北、中三路。

    南路——由海知防袁闻折负责，督兵3营，分为2支：一支从凤山县赤山到山后卑南(今台东)，由袁闻折自行率领，计175公里；另一支从射寮至卑南，由总兵张其光率领，计214里。

    中路——由总兵吴光亮主持率兵3营，自彰化林圮埔(今南投竹山)而东，至后山璞石阁(今莲化五里)，拟山秀姑峦之背，打通山前山后的路线，与岐莱而南之北路相连，计265里。

    北路——先后由台湾道夏献纶、提督罗大春负责，督兵13营，自苏澳至歧莱(今苏花公路线)，计205里。

    开山的步骤有14步：①屯兵卫；②利林木；③焚草莱；④通水道；⑤定壤则；⑥招垦民；⑦给牛种；⑧立村路；⑨设隘碉；⑩致工商；设官吏；建城郭；设邮驿；置廨署。张世贤《沈葆祯与台湾建设》，《福建文史》2000年第1期从内容可以看出，开山不仅是开辟一条山路，而是把建政、招垦、发展手工业商业贸易、建设城镇村落、通邮以及发展生产结合起来，全面进行开发。

    三路工程相艰巨，至光绪元年十月(1875年11月)完工，计一年时间，开路859里，各路规制为平路宽1丈，山蹊阔6尺，沿途筑碉设堡，屯驻营哨，安抚“良番”，征服“凶番”，从此前山和后山简单之陆路通道完成，奠定了开山的初步基础。

    戚嘉林在《台湾史》下册第693至695页中陈述了当时开山的艰苦情况：
    首先，所遇地形险恶异常。台湾中西部山区面积约占全岛的三分之二，且多高山峻岭，多是从未开发的原始自然山林。比如，苏澳到歧莱“叠嶂丛林，素皆人迹不到，登高以眺东澳之南，阴翳蒙密，极目无际，”其间，“大浊水(宜共花莲二县界上)、大小清水一带，峭壁插云，陡趾浸海，怒涛上击，眩目惊心，”而续近新城段之开辟，大军系“沿海滨高山而行，其山峻巨异常，下瞰大海。从山腰之半，辟成岛道，纡回环绕以达新城。”南路“自昆仑坳至诸也葛，计程不过数十里，而荒险异常，上崖悬升，下壑眢坠，山皆北向，日光不到，古木惨碧，阴风怒号，勇丁相顾失色，只得中止。”

    其次，由于先住民不了解开山意图，常因误解而发生袭击事件。北路，1874年12月19-21日，“勇丁正在开路，突有凶番千余分段埋伏放枪”，经兵勇竭力抵敌始退。是日勇丁“阵亡者4人，受伤者 18人”。另外，“大浊水、得其黎新城一带，凶番仍不时出没。”1875年5月11日-16日，“生番数十人，或百人伏途狙击，乘雨扑碉，经各路兵勇随时零星击毙，且有生擒者，勇丁亦阵亡十数名。”南路，1875年3月19日，中军提督“周志本督队由南势湖探路鱼贯而入，约行数里，左岸右溪，岛道一线，侧足乃通，正警备间，生番约500余人突起迎击，枪子雨坠，周志本执蝥先登，士卒攀缘而上，顶踵相摩，凶党死拒益力，尘战两时，始骇而奔。”

    再次，疾疫侵袭。开路之地多系崇山峻岭，开路者深入穷山恶水，披荆斩棘，卫犯瘴厉而患病。如1875年4月初，勇丁抵花连县、寿丰县时，“丛莽积雾，天日蔽亏，一交夏令，疫气流行，兵勇染病甚众。”1875年4月22日至5月20日狮头社事件，时当盛暑，官兵“地入穷荒，各将士披荆斩棘，冒瘴冲烟，颠沛于悬崖荒谷之中，血战于毒镖飞丸之下，危苦万状，奋不顾身。”又以淮军为例，自1874年秋渡台之后，沿海设防，瘴疠交侵，“所故者已不少”，而1875年又深入内山，艰险万状，“加以疾疫，其甚者至一营(约500人)无病之人仅二十有七。”

    据统计，1874年12月至1875年5月，半年间阵亡、病故或伤故者，达到2000人左右。

    开山工作异常艰巨，抚番事业也十分辛苦。

    前面已述，清时所谓台湾“生番”，是对台湾先住民也就是高山少数民族的贬称。他们没有按各少数民族之族别以区别不同的族体，而笼统地称居住在深山老林的少数民族为“生番”或“野番”；对与汉族地区相近的少数民族称为“土番”或“熟番”。其实台湾的少数民族，其主体是大陆“百越族”的后裔，是中华民族的一支。

    早在远古时代，移居台湾地区，长期以来，他们仍然保留着“古越族”的原始习惯和特征。由于长期与外界隔绝，素无往来，与大陆移居台湾的汉族同胞之间存在某些误解，而对于歧视他们的清政府官兵矛盾更深，往往产生不同程度的摩擦。

    清朝康熙统一台湾之初，对他们的“治理”，全是消极的政策。即所谓封禁“番界”。使汉人不得进入以启“番衅”，使“生番”不得逸出界外，以肇“番害”。他们把台湾先住民划为南北二路。以北路地未开辟者，其中仅指诸罗内山之水沙连及阿里山区各社；南路则指凤山县内山之傀儡、琅王乔及后山之卑南觅诸社。于社各设头目，以为之长。对南路诸“生番”的治理，直接由官府执行。对北路“生番”，严行封禁“番界”之外，有的也施予色布、烟、酒、糖、食盐、木展等类物质予以安抚，以诱其归化。如有“扰乱”行为则出兵镇压；对于已归化但未达“熟番”程度者称为“归化番”。在北方的“番地”即有官府也不会管治的，置诸于“化外”。

    这种消极的政策不可能稳定先住民地区的局势。康熙六十年朱一贵反清事件发生之后，闽浙总督觉罗满保提出划界迁民之议。即将台、凤、诸三县山中居民，尽行驱逐，折毁其房舍，在各山口用巨大墙堵断，不许一人(汉民)入山；山外以10里为界，凡附山10里内的民家，全部迁往他处，田地俱让其荒芜；自北路起至南路止，筑土墙高五、六尺，深挖壕沟，永为定界；对住琅王乔边境的居民，皆烧毁基住房，驱逐他处，不许再耕耘田园、砍柴往来等。显然，这是一种囚笼政策。

    当时，台湾总兵蓝廷珍不同意这种做法，命幕僚蓝鼎元代为书复满保，提出六大条理由：
    1、欲迁数万户居民，必需容数万户筑室之处，而这数万家又不能不耕而食，这就要有能容10多万人耕种之田。现在这种迁户法，要必须10530里地；若取长补短，应得纵横各450里之地以为被迁之民的耕地和住舍之用。这那里去拨呢?

    2、花费太大。搬迁新居经费上需要抚恤，每户最少抚恤金5钱，粮钱费也需5至6万两。不知从何处开支。

    3、各山隘口都要堵，则每处也有3至4个口子，那么1500里山地，隘口不止100处之多。每口伐木、运输，若100民夫也需3至4日。这就需要动用3至4万之众，不知是由官府雇用还是派用于民?

    4、1500里的界墙、1500里的壕沟，大工大役，海外罕见，计用钱粮不下10万两，要用官费开支，若派于民则怨声四起。

    5、这么大的工程，若是半年尚有困难，现正寇乱风灾之后，民众生活已经憔悴不堪，千疮百孔，俱待补救，何况又弃去田宅，流离转迁，即使有地筑舍、有田开垦，那5钱的补贴又能解决几家的问题?这种情形下，民善肯迁而好说，若不肯迁者怎么办，难道要派兵威胁强制所为吗?

    6、既然三令五申，费尽心力，若听而不迁则中止，那么宪令不行，是教民刁悍而开抗官犯上之风，这不是治的办法；倘若以兵威胁，强制迁移，那么民抗拒亦死，不抗拒亦死，致于官府为敌。这将会失去全台数百万人之心也。

    对于驱民琅王乔之议，蓝鼎元也认为不可：“台寇虽起山间，在郡十居其九，若欲因贼弃地，则府治先不可言。况琅王乔并无起贼，虽处极边，现在耕挖数百人，番黎相安，已成乐土。今无故欲荡其居，尽绝人迹往来，则官兵断不肯履险涉远，而巡入百余里无人之地；脱有匪类聚众出没，更无他可以报信，可虑也。”

    康熙六十一年，福建巡抚杨景素，采取折衷的办法：缩小禁区，仅划界立石，严禁偷越。这是第一个时期。

    第二个时期，雍正年代，对过境少数民族实行“改土归流”之羁縻政策，实行威治与顺化相结合，乃至乾隆年间，少数民族“归化者日增”。

    第三个时期，乾隆五十二年，大将福康安创设屯番，使部分随军“诸番”参与防范，以防守沿山接近“生番”地界，以堵“生番”出抚，实为“以番制番”之策。至乾隆五十五年，复沿“生番”境界，重立界石；以归屯之地段为准，或依山根，或傍坑坎，令地方官拣用坚原石料，立碑定界，详开年月，大书深刻。并责成地方官，遇有因公过往者，细加查勘，倘有字迹剥落，石碑坍损者，即时更换，以防汉人越垦。

    总之，清代至同治十三年(1874年)前，对先住民采取的禁治办法，这对开发台湾、发展台湾是极大的障碍。沈葆祯上书开禁，废除以往的“围堵”之策，实行“疏导”之法，即“抚番”方法：1、选土目；2、查番户；3、定番业；4、通语言；5、禁仇杀；6、教耕稼；7、修道涂；8、给茶盐；9、易冠服；10、设番学；11变风俗等等。沈葆祯《请移驻巡抚折》，同治十三年十一月十五日。《沈文肃公政书》卷五这11项，除“易冠服”一项外，其余基本上没有民族歧视的色彩。

    在执行中，沈葆祯认为，地方官员不能强制而行，不能把高山居民看成“化外”之人，要“结人心，通人情”，对发生在民族地区的事件要做具体分析。比如，光绪元年(1875年)琅王乔狮头社“动乱”，沈葆祯对接受“招抚”者，示约七条：“遵剃发、编户口、交凶犯、禁仇杀、立总目、垦番地、设番塾”等。商定立“龟纹社酋长野艾为诸社的总目，所统番社如有杀人，即著总目交凶。如三年之内各社并无擅杀一人，即将总目从优给赏”；并将“竹坑社”更名为“永平社”，本武社更名为“永福社”，草山社更名为“永安社”，内外狮头社更名为“永化社”。从思想宗旨上，让全社人意识到要“永平”、“永福”、“永安”、“永化”，不要“武”、“狮”、“草”等等。

    在处理善后中，把兴办教育放在重要地位，”于枋寮地方先建番塾一区，令各社均送番童三数人学语言文字，以达其性，习拜跪礼让，以柔其气，各番无不帖(贴)服。”此后，又在虎头山、四重溪等14处设立学校，从根本上提高文化素质。这是高山人走向文明的开端。

    沈葆祯在台仅一年多时间，但成绩显著。到光绪元年(1875年)，北路共招抚29番社，17719人；中路共招抚39社，共7292人；南路先后招抚10社。

    招抚情况分三种：一是番社主动就抚，如平埔族全部、秀姑峦一带的大吧茏、吗哒口奄等社属此；中路、北路大部分番社也属此类。有的社还自愿派人担任开山响导，如北路一营进扎大清水时，“新城通事李阿隆等，带大鲁阁番目十二人来，愿为响导”；又一部进新城河东时，“有符吻、豆共等社番来迎，均各分别赏犒清军。”

    二是在发生小磨擦、小冲突后，经过一番工作才就抚。如北路“加礼宛之番，唆动七脚川诸社，背其老番，乘清军病疾，各谋蠢动，经罗大春集各社通事穷诘实情，宣扬国家威德，切实晓谕，乃息异心。”南路一部分社曾追随狮头社倡乱，后也相继就抚。

    三是发生一定程度的武装冲突。如北路的得其黎社对开山的淮军进行袭击，“或数十人，或百人，伏途阻击，乘雨扑碉；”再如南路的狮头社事件等。经平息后进行招抚。

    沈葆祯建设台湾的第四项重要政策是增设郡县，强化建政。随着开山抚番而来的是加强管理问题。沈葆祯考察了清初以来的行政设施后认为，所设置的机构，完全不适应形势发展的需要。他向清廷提出建议，由清初的“一府三县”(台湾府、台湾县、诸罗县、凤山县)和后来诸罗之北部建的彰化县，改建为“四府八县”(新设台北府、新竹县、淡水县、宜兰县、恒春县)、四厅(南路理番厅、北路抚民理番厅、基隆海防厅、澎湖海防厅)等。

    他的奏折陈述了非常充足的道理：
    1、台湾起始不过是一个荒岛，康熙统一之后，收入版图设立福建省台湾府，管理台湾县、凤山县，诸罗县。请罗即现在的嘉义。嘉义以此未设官府。因此，郡城南北各100余里，难以管理。

    2、雍正元年，增设彰化一县，并设淡水同知，主管北路捕务，与彰化知县同城。这样大的事务，非一县政令所能为。雍正九年，割大甲以北，政务是管理钱、谷的征收，归淡水同知负责，改治竹堑，范围从大甲溪起至三貂岭下的望坑止，计345里之多。政令也难所及。

    3、嘉庆15年，以望坑以北而东至苏澳，计130里的路程，设立噶玛共通判。但是，由噶玛共到郡城13日才能到达；由淡水到郡城也有7日才能到达，然而政令却统属在台南部的台湾府所辖。

    4、“当淡水设厅之初，不特淡北三貂等处，榛莽四塞，即淡角各社，亦土旷人稀。”然而，如今已发达起来了：“村社毗连，荒土良日辟。”据旧志载原来只17里路，如今则有50-60里或70-80里不等。噶玛共建制以后，由三貂岭至远望坑增宽土地有数十里之多。

    5、台北地区现在相当发达。以前，台北海岸仅八里坌一口，来往的船只不过几只，而叉港支河仅做捕鱼之用；如今八里坌淤塞，新增大安、后垅、香山、沪尾、鸡笼等港口；特别是鸡笼、沪尾港门宏宽，“轮船帆墙林立，洋楼客栈??喧嚣”，极为繁华。以前，台北幅员宽广，但新垦地既少，往来的人也少；现在人口大有增加，前来统计，除噶玛共外，已有42万之多，近来与各国通商逐渐发达，华洋交杂，而八里坌一带传教者也有增加，管理起来已不容易。

    6、从物产看，台湾所产的靛煤、茶叶、樟脑，大宗均出于淡水以北，当时淡化”荒山穷谷栽种愈盛，开采愈繁，洋船盘运客民丛集，风气浮动嗜好互殊，淡南、大甲一带与彰化毗连，习尤横悍”，但是，“同知半年驻竹堑(新竹)衙门，半年驻艋舟甲公所(台北市万华)，相去百二十里，因奔驰而旷废，势所必然，况由竹堑而南至大甲尚百余里，由艋舟甲而北至沪尾(淡水)、鸡笼(基隆)尚各数十里，命盗等案层见迭出，往往方急北辕，旋忧南顾，分身无术，节枝横生。公事之积压，巨案之讳饬，均所不免。”因此，有增设政府机构之必要。

    7、就文化教育而言，“淡兰文风为全台之冠，乃岁科童试厅考时，淡属(淡水为属)六七百人，共四五百人，而赴道考者不及三分之一，无非路途险远，寒土限于资斧，裹足不前。”因为台北没有设府治，过去许多考生，都要远赴台南府应试，而贫穷缺乏“资斧”的寒士，就无法前去了，如此埋没了不少人才。若设台北府，许多童生可以就近参加台北府的考试，对于贪穷的“寒士”，实在是一大功绩。

    8、从诉讼一事言，由于台北未设府，四民深受其害。身体强壮且狡猾者能说会道，捏造案由，官府听之而准；被诬的人，纵然有昭雪的时间，但已是家破人亡。这样为官苦，为民更苦。这是政教难以齐全。这点，台湾兵道夏献纶曾建议，改淡水同知为直隶州，改噶玛共为知县，再添一是于新堑。鹤年、凯泰两大臣也商议过，因为琅王乔被占事件而暂停。

    9、因为台北的管理行政问题，台北发生事情，难以处理。在去年台南骚动时，有敌潜入台北，探情之事，经有台湾兵道夏献纶赶快前去处理。何况，自去年以来，从噶玛共之苏澳经由提督罗大春开路抚番，至新城已有200里之多；至秀姑峦又有100里之多。山后经营在即，如果山前布局尚未周详，山后之经营从何着手呢?

    因此，沈葆祯认为，台北当时的形势“非区三县而分治之，则无以专其责成，非设知府以统辖之，则无以挈其纲领。”

    为了解决好为政的上述种种形情，他向清廷提出的具体建议如下：
    第一，艋舟甲位在鸡笼和黾岑两大山之间，土地肥沃而平整，有两溪环抱，村落于市，蔚成大观；西至海口30里，直达八里坌、沪尾两口，并有观音山、大屯山为屏障，且与省城五虎门遥遥相对，实为淡水与噶玛共扼要的地方，这可算是全台北的门户。这里可建一府，名为台北府。

    第二，自彰化以北直达后山胥归，控制仍属台湾备兵道，其附府一县。南划中枥以上至头重溪为界50里；遥北划远望坑为界125里，东西相距50-60里之范围折算100余里，拟定名为淡水县。

    第三，自头重溪以南至彰化界之大甲溪止，南北相距150里，其间的竹堑即淡水厅旧治，拟撤淡水同知改设一县，名为新竹县。

    第四，自远望坑以北而东，仍噶玛共厅的旧治疆域拟设一县，名为宣共县。

    第五，至于鸡笼一区，若建一县其地不足，但这里通商之后则可成都会，而煤的事务方兴，海防、诉讼公务繁多。这地方向未设官，有事受予艋舟甲，这样官事民事交困，难以应付。为此，请改噶玛共通判为台北府分防，通判移驻鸡笼。
    这样的设想，都是为了“外防内治，因时治宜”。

    1876年1月，沈葆祯的奏呈被清廷准奏：福建台北设“台北府”；改噶玛共厅为宜共县，并新设淡水县；而原竹堑地方之淡水厅改设新竹县。

    为完善整个台湾的建政，沈葆祯又奏呈《请改驻南北路同知片》。因为台湾府原设南北两路理番同知，南路驻扎府城、北路驻扎鹿港。沈葆祯认为：(1)“今内山开辟日广，番民交步事件日多，而其声教不同。”(2)朝廷因事而设官，任官者即宜顾名而思义，该同知既以理番为名，当以抚番为事。”为此，沈葆祯奏请将南路同知移扎卑南(台东市)；北路同知改为中路移扎沙连(南投县埔里镇)，各加“抚民”字样，凡有民番诉讼，俱归审讯，将来升科等事，亦由其经理。

    1876年1月，清廷同意“台湾南路同知即著移扎卑南，北路同知改为中路，移扎沙连，各加抚民字样。”

    1875年元月，当日倭撤退之后，沈葆祯又建议在琅王乔半岛新设一县，并定名为“恒春”县。凡设府、县的城市，沈葆祯计划都要建成当地的政治、军事、经济、文化中心。他把“恒春”的建城作为试验。1875年1月，沈葆祯和台湾府知府周懋奇到琅王乔勘查，得到夏献纶和刘王敖的建议：东城南15里之猴洞设县治。沈葆祯表示赞同。因自枋寮南至琅王乔，民居皆背山而面海，外无屏障。至猴洞，忽山势回环，其主山由左斜至海岸，而中间宽阔平坦，周围20余里，从海上望之，一山横隔，虽有巨炮，也无法可施，乃建城最佳之地。沈葆祯令刘王敖专办筑城，建邑诸事。这样，台湾府属四县，又添一县。县城1876年竣工，城周共972丈，建东、南、西、北四座城门，城外有护城河围绕，城内驻军、设官员、设学堂，发展贸易等产业。
    至此，所设郡县之统辖区域，开始遍及整个台湾地方。

发展产业繁荣经济

    沈葆祯治台的第五项重要政策是发展产业。
    台湾的矿藏丰富，全省有80多种矿物资源，主要是硫磺、煤、煤油(石油)，早在西班牙侵占时，已有开采。

    煤矿被视为台湾当时的经济基础，也是沈葆祯最重视的开发产业。康熙统一台湾后，仍然采挖煤。至乾隆中叶，移民渐众，视开采煤矿会伤龙脉，而请官禁止。在这种情况下，仍有私行开采者。道光十五年，淡水同知娄云再行禁开；十七年同知曹谨又行禁开。鸦片战争时，英人水师游击吴伦至基隆，查勘煤层，回报英国。道光三十年，英国公使请准英人开采，没有得到同意。咸丰四年，美国水师提督彼里亦来勘测，发现煤层丰富，阴谋占据此地。天津之约，许开基隆通商。同治三年，福州税务司上书，陈述采煤的利益，请准英商租地开办；淡水税务司也是同样的看法，福建巡抚徐宗干上奏不同意。当地绅士、平民亦立公约，认为：鸡笼一带为合境来龙，灵秀所钟，风脉攸关。近来有沿海奸民，扬言山根生有煤炭，难保无人偷挖。一经损伤，全台不利。如遇偷挖，即行围捕送官。倘敢抗拒，格杀勿论。有不遵者，公议惩罚。但是后来私自挖掘者越来越多。直至同治九年正月，总督英桂命署道黎兆棠派员查勘，遂委任江苏候补道胡斌与淡水同知会勘，才查清台北有煤情况，立下采发章程，确定停开或续开或闭洞的范围，并规定征税定额连横《台湾通史》下册第499页，《台湾文献丛刊》。此时，沈葆祯正任福建船政大臣，因发展船政需用台煤，特上奏船政用煤免税、煤户亦可无税，以降低船政用煤成本。

    沈葆祯被任命为钦差到台主政之后，提出大力开采的建议。他认为“垦田之利微，不如开煤之利巨；垦田之利缓，不若开煤之利快。”而南北各省每日都用煤做炊食，入冬也用煤取暖。如果出口畅销，煤价必定很好。台湾这个地方，天气温和，不需要用煤御寒，除了出口，在本地难开销路。虽然煤层丰富，但开采并不旺盛。为鼓励台煤产业发展，呈报减轻税率，至于福建船政用煤向来负税，不在定则之内；对于出口煤，每吨减税为银一钱。若蒙批准望通知总理各国事务部门和总税务局执行，以发展对外贸易业。

    为了适应台煤的产业发展，沈葆祯又上呈，建议购买近代机器，开设工厂，实行采煤近代化。他指出，鸡笼一带的老?坑、深澳坑、大水坑、竹篙厝及四脚亭大坑等处，煤质坚硬，特别是老?坑最好，那里山路低平，车路易造，水源较近，运费亦轻，开采起来方便。办厂兴工，应选择煤层厚之处，老?坑煤山计三层，均在山面就可见，山底到底多厚，一时无法探测，必需购买洋制挖山钢钻全副，并且雇用洋钻工二名前来开挖。

    沈葆祯的奏呈得到批准。光绪三年(1877年)，聘用英国技矿师并购机器装置八堵，大为开采，出口额日益增多。

    沈葆祯重视的第二大矿业是石油(煤油)。石油在台湾，藏量丰富，台湾人并不清楚，以前点灯多用豆油。西方人发现石油以来，运入台湾，其始仅在城市，不到十几年就遍及村野。台湾的石油到咸丰末年才被发现。那是广东人邱苟，时任通事，因勾引土人，被官府追捕，逃至深山。至猫里溪上流，见水面有油，味道特别难闻。当时没蜡烛，邱苟试用燃光很好。因而，转告吴某。吴某以重金购之，但不知用处，又转售宝顺洋行，得银千余两。因为此事，互相争斗，集众械斗，经久不息。同治九年二月，淡水同知逮捕邱苟治罪。又以外商不在内地有开矿之权为由，把石油藏地封锁起来。
沈葆祯到台听说此事，很高兴，遂呈报，设法开采。至光绪四年，聘请2名美国工程师勘验，以后垅油脉最旺，乃购洋机器取油。开始出的是盐水，挖至数十丈，发现油脉，滚滚而出，每日可生产十五担，长势很好。虽然后来工程师因与官方不融洽而辞职，但沈葆祯的决策和试验，对石油工业的发展起到了奠基的作用。

    为了配合加强台湾防御的部署，沈葆祯还在台湾开办了一些小型的军事工业。
    这些产业为台湾走向近代化扫除了障碍，开启了台湾通向近代化的道路。（转载《湖北文史》第七十四辑，本文作者陈奇文）