关于政协机关公文的几个问题

2014-09-24 13:02:19  

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（2008 年 5 月 9 日）
湖北省政协副秘书长  熊维明

    政协机关是为政协履行职能服务的政治性机关，政协机关需要借助公文来运作，提高公文质量是做好政协工作、发挥政协作用的重要基础和条件。

    一、公文及其特点

    公文，是各级各类机关指导工作、规范行为、沟通信息的一种具有特定体式的书面语言工具，它是应用文中用量最大、种类最多、使用范围最广的文体。公文一般有以下显著特点：
    一是实用性。公文是为了解决实际问题而制作的，是对特定问题反映情况、表明态度、提出解决办法的公务应用文体。公文不是小说、诗歌、戏曲等文艺作品，不属形象思维，而属逻辑思维，不是以艺术形象感染人，而是以事实和道理说服人，具有鲜明的现实性和针对性。
    二是权威性。公文的作者必须是能以自己的名义行使权力和承担义务的社会合法组织及其代表人，它的主体是社会合法组织而不是个人，所体现的是包括国家权力机关在内的管理职能、指挥意志，对特定范围内的组织和个人有不同程度的强制性和约束力。公文一旦发出，对受文者的强制效力就会受到有关法律、法规的保护。
    三是规范性。不同的任务，不同的内容，不同的目的和要求，需要采用不同的相对稳定的公文种类、公文格式和行文方式，不可混用、出格，不能像写小说、游记、书信那样可以不拘一格、自由发挥，而要讲内容规范、格式规范、审批规范、印制规范、传递规范，切忌随意性。
    四是准确性。公文无论内容，还是字词，都必须如实反映客观事物，做到真实可信、实事求是，不能凭空臆断和杜撰，不能采取想象、夸张等手法，不能为了追求生动、华丽而失真、失实，文中的事件、数据、人名、地名、时间、顺序等要准确无误，逻辑要严密，结构要合理，概念前后内涵与外延要一致，用词要朴实贴切。
    五是简明性。公文要简捷、精炼，明白无误，一句话能说明的事情，不能写成两句、三句，力戒繁文套语、形式主义和繁琐哲学。

    二、公文格式
   
    公文格式是公文的各个组成部分在页面上的具体表现形式，也就是公文的外观形式。公文采用一定的格式，目的是体现公文的特征，并体现公文的权威性和严肃性。公文格式主要由三部分组成：
    
    1、公文的版头部分。主要包括版头、发文字号、份号、密级、签发人、紧急程度等。（1）版头，主要反映发文机关名称，可用全称也可规范化简称，如可用中国人民政治协商会议全国委员会办公厅，也可用政协全国委员会办公厅。有的在名称后面加文件二字，有的不加。版头一经确定，应保持稳定，不能随意更改。（2）发文字号，是机关制发公文的编号，由机关代字、发文年度、发文顺序三部分组成，缺一不可。机关代字要明确无误，不使人产生歧义，如政全厅发，即政协全国委员会办公厅印发。发文年度用阿拉伯数字。发文顺序即同一公文的前后排列。（3）份号，即同件公文印制的顺序号，标在公文的左上角，用6位阿拉伯数字表达。（4）密级，即公文的秘密等级。保密法规定公文分绝密、机密、秘密三个等级，标在份号下方。确定密级有利于对保密公文的保管和泄密防范。（5）签发人，即领导人签发文件，目的是保证文件质量，体现领导责任制，签发人员签姓名，不签职务，不签“已阅”、“同意”、“同意上报”等字样，联合行文时每个行文单位都应签名，签发的位置在公文的右上角。（6）紧急程度，即一些必须以公文形式传递的紧急件，可在公文上方和信封外加盖“急件”、“特急件”等印章，基层单位无印章时可用手写标明。
    2、公文的正文部分。主要包括公文标题、主送机关、正文、附件、发文机关、成文日期、印章等。（1）标题，由发文单位名称、公文主题和文种三个部分组成，如“中共中央关于加强人民政协工作的意见”，“中共中央”是发文单位名称，“关于加强人民政协工作”是公文主题，“意见”是公文的文种。（2）主送机关，即主要受理公文的机关。主要受理公文的机关有对公文内容进行了解、询问的权利，报文机关有答复或贯彻执行的责任。主送机关标在标题之下、正文之上，在顶格的位置。（3）正文，是公文的主体部分，应安排好层次，用准确的语言表达。每个段落首行要空两格，公文首页要有一定的正文，以不少于两行为宜，否则就会影响公文的美观和严肃性。末页如无正文只有落款，应在末页的第二行位置注明“此页无正文”字样。（4）附件，是正文的补充材料或参考材料。公文需要有附件时，应在正文之后、落款之前注明附件的名称，并与主件装订在一起，正文中涉及附件的内容，又不便于过多阐述时，可用括号注明“见附件”字样。（5）发文机关，凡是有主送机关的都应有发文机关，并标注于正文右下方位置，没有主送机关的，因版头和标题中对发文单位已经有了明确的全称或规范化的简称，可以不再写明发文机关。注有发文机关名称的公文，除早已有固定模式的“文件”和会议纪要外，一般应加盖公章，请示、批复类公文必须加盖公章，公章应盖在正文之下、成文日期之上，以尽量不要压住正文、发文机关和成文日期为宜。（6）成文日期，应以领导人签发日期或会议通过日期为准，特殊情况印发日期即成文日期。成文日期要完整地写明年月日，位于发文机关署名的右下角，不注明主送机关的公文，成文日期可加括号，标在标题下方居中位置。
    3、公文的版底部分。主要是标明公文的印发范围、抄送机关、主题词、印发说明等标志。（1）印发范围，公文都是“有级别的”，即哪一级的干部阅读哪一级的公文，因此在公文的版底应注明传达印发的范围，如“此件发至省军级”、“此件发至县团级”等，印发范围标在成文日期的左下方位置。（2）抄送机关，除主送机关注在版头部分外，抄送机关应在版底部分注明，可抄送上级、平级、下级及不相隶属的机关和单位，根据需要而定，但也应符合保密的有关规定，抄送机关标注在主题词之下。（3）主题词，注明主题词的主要目的是便于公文检索和查找、归档，标注主题词尚处于起步阶段，需要不断改进和完善，基层单位的各种文件一般不写主题词，主题词注在抄送机关的上方。（4）附加标记，包括公文印发机关名称、印发日期和份数，印发机关名称和印发日期位于公文末页下端同一行的两端，份数加括号标记于印发日期下方，用横线相隔。

    三、政协机关常用公文种类
   
     可以从不同的角度对公文进行分类。从行文走向看，有向上级报送的上行文、同级之间交流的平行文、向下级发送的下行文三种。从公文性质上看，大体可归纳为六类：一是呈报性公文，即下级向上级报告事项，属上行文范畴；二是批示性公文，即上级向下级发送的对工作有指导性的公文，属下行文范畴；三是商洽性公文，向同级机关或互不隶属的单位商洽事项，属平行文范畴；四是公布性公文，或对内，或对外，或对上，或对内外上下告知事项时使用的公文，分别按对象属平行文或下行文范畴；五是契约和法律规定，分别属平行文和下行文范畴；六是综合性公文，既可上报，也可下发，也可平行使用。公文还可按内容和文体特点作更具体的划分，如中共中央办公厅1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》列举了决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函和会议纪要共14种公文，国务院办公厅2001年1月1日起实施的《国家行政机关公文处理办法》列举了命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要共13种公文。政协机关的公文是为政协组织履行职能、发挥作用服务的，其公文文种选择应与人民政协的性质、地位和作用相称。从实际情况看，虽然各地政协机关具体使用的公文种类不尽相同，但一般有以下13种常用公文：

    1、决议。适用于经相关会议讨论通过，并要求所属组织和成员个人贯彻执行的重要事项的一种公文形式，属下行文种，如政协全会上通过的政治决议、常委会工作报告的决议等。决议的特征是：制发程序上的规范性，内容和适用对象上的广泛性，效力上的权威性，思想上的指导性，时效上的相对长期性等。决议具有动员、指导、约束三个方面的作用。决议写作上要做到文风庄重严谨，文字简明扼要，格式标准规范，内容详略得当。
    2、决定。适用于对重要事项或重大行动作出安排，奖惩有关单位及个人，变更或撤销下级机关不适当的决定事项，一般用于上级机关向下行文，也可在机关内部使用，如政协组织关于委员资格、专门委员会组成人员任免的决定，关于表彰先进政协组织、优秀政协委员、先进政协工作者的决定等。决定与决议有同异，共同点在于都是用于重要决定事项，不同之处在于决议必须是会议通过的，决定多数也是会议通过的，但在实行首长负责制的单位，也有在紧急情况下首长个人或少数几个人作出决定的，决定比决议的适用范围更宽泛、内容更具体、针对性更强，在作用方面除与决议都有动员、指导、约束作用外，还具有认定作用、倡导和警示作用。决定写作上除与决议一样要求文风庄重严谨、文字简明扼要、格式标准规范、内容详略得当外，还要求：针对性，内容要具体，要直截了当；确定性，分析评价要准确，决定事项要明确，不能含糊其词、模棱两可；理论性，有的事项分析要上升到理论高度，让受文者不仅“知其然”，而且“知其所以然”；连续性，有的决定事项要做好历史上的衔接和政策上的衔接。
    3、条例。适用于对某些事项制订比较全面、系统的带有规章制度性质的规定，属下行文种，如提案工作条例、委员视察工作条例、反映社情民意信息工作条例等。条例的特征是：制发机关的特定性，一般为较上一级机关；规定内容的权威性，一经颁发就具有很高的权威性；规定条文的强制性，条款具有明显的强制力、约束力；规定时效的长期性，一般是在长期实践基础上制定的，比较成熟，具有相对的可行性和稳定性。条例写作上要求：内容的完整性，一个完整的条例应包括三部分，即制发条例的目的、意义、依据，条、款、项的具体内容及阐述，条例实施的具体说明；阐述的准确性，对制发的目的、意义、适用范围等的阐述要字斟句酌，扼要准确；条文的严密性，条款规定要布局合理、前后照应、条理清晰；规定的可行性，操作性要强；格式的规范性，条、款、项要齐全。
    4、规定。适用于对特定范围内的工作和事务制订具有约束性的制度和措施，有工作规定、事务规定、事项规定三种，属下行文种，如机关财务管理的规定、机关固定资产管理的规定、机关办公自动化设备购置与管理的规定等。规定的特征是：行文的针对性，实行的强制性，使用的广泛性。规定写作上要求：内容要切合实际，便于执行、检查和监督，针对性要强；条文排列要有序，应按主次、重轻、大小排序；文字表述要简明周密；文件格式要规范。有的将条例和规定混用，认为二者没有实质性区别，但实际上条例要求更高、更严，而规定适用范围更广、使用率更高。
    5、通知。适用于召开重要会议、转发重要文件、人事任免及通知其他事项等，是使用范围较广、使用频率较高的下行文种，如关于召开政协全体会议、常委会会议、专题协商会议、主席会议、秘书长会议的通知，关于学习某一重要文件的通知等。通知是一种兼有指示性、部署性、周知性等多种功能的公文，目的是让接受对象明了行动准则和具体办法，了解需要知道的事项或沟通与有关部门之间的联系。通知的特征是：适用范围宽，用途广，使用率高，种类多。通知写作上应注意专项性，尽量一事一通知，通知的内容要具体明确，文字表述力求精炼准确，格式要规范。
    6、通报。适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或情况，属下行文种，如政协委员年度参加有关会议、活动情况的通报，机关干部职工参加有关知识考试或竞赛成绩情况的通报等。通报的适用范围虽然也较广，但与通知比则带有一定的局限性。通报从内容上分有表扬性通报、批评性通报、情况性通报，从发文机关上分有单独通报、联合通报，从表现形式上分有直述式通报、转述式通报。通报的特征有：针对性，指导性，宣告性。通报写作上要求：情况要真实，观点要鲜明，典型要选准，分析要透彻，文风要朴实，详略要得当。
    7、请示。适用于向上级机关请求指示和要求批准事项，属上行文种，如政协党组关于召开全体会议、各界人士迎春茶话会等向所从属的党委的请示。请示的特征是：行文主体的组织性，主体只能是组织行为，不能以个人名义向上级组织发出请示类公文；行文内容的单一性，一件请示公文一般只能请求就某一方面工作作指示、批准，即使有一次请示几件事的，但必须是与同一问题密切相关的且受文机关能给予一次性批复的；行文关系的直接性，只能按隶属关系向直接的主管机关请示，且一件请示公文只能主送一个主管上级机关；行文时限的紧迫性，因请示问题一般需要尽快办理解决，所以应注重时间方面的要求。请示写作上要做到：内容简明扼要，表述情理交融，行文严谨规范。
    8、报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议、答复上级机关的询问或要求等，属上行文种，分工作报告和情况报告，综合报告和专题报告，呈报性报告和转呈性报告，上复性报告和告知性报告，定期报告和临时报告等，如政协每次全会、常委会后都要就会议有关情况向同级党委、政府作出报告等。报告的特征是：陈述性，一般以反映情况为主，使下情上达；广泛性，适用范围广；转化性，一般不要求上级机关给予批示和答复，送呈后即完结，但如果报告反映的情况重要，提出的建议合理，经验做法有创新性并对面上的工作有指导意义，也可被上级机关批转。报告写作上要求：反映情况要真实，分析问题要准确，提出建议要审慎，回复询问要贴切。
    9、批复。适用于答复下级机关请示事项，属下行文种，如政协党组就召开政协全会等事项向所从属的党委的请示，党委都要作出正式答复，以便工作开展。批复的适用面不宽，使用率不高，仅限于答复下级机关的请示。批复的特征是：针对性，主要是针对请示事项来答复，表明的态度、提出的意见、办理的办法都具有很强的的针对性；权威性，代表批复机关的权力和意志，所提决策、指示和意见对下级机关具有约束力；简明性，批复只对请示事项作原则性、结论性表态、指示、决定，或提出方向性的意见，无须作具体的分析和阐述。批复写作上要求：针对性要强，观点要明确，表达要准确，篇幅要短小。
    10、意见。适用于对某一问题或某项工作提出本机关的意见和建议，适用范围很广，属下行文种，如政协组织出台关于加强和改进委员视察工作、加强和改进提案工作、加强和改进社情民意信息工作、加强和改进政协宣传工作的意见等。意见的特征是：行文形式具有灵活性，可独立成文也可搭配行文，可一个机关发文也可几个机关联合发文，可以是上级机关向下级机关发出指导性意见也可以是下级机关向上级机关呈报的建议性意见；行文内容具有广泛性，适合于多方面的问题和工作；行文方向及公文性质具有可变性，可上报，可下发，也可上报批转后下发；行文效力具有强制性，所属单位、成员个人都应执行。意见写作上要求：目的要明确，要明白无误地提出解决什么问题及如何解决，特别是拟建议上级机关批转的意见更应“形上而意下”，瞄准普遍指导性；理由要充分，应充分阐明其必要性及理论依据、法律法规依据和事实依据；内容要充实，文意要深厚；措施要具体，所提出的处理问题的办法、措施和建议要明确具体，要有可操作性；问题要抓准，问题要是重要的，问题要集中，问题要切中时弊。
    11、会议纪要。适用于记载和表达会议主要精神和议定事项，属上行、下行、平行兼有文种，如政协党组会议纪要、主席会议纪要、秘书长会议纪要等。会议纪要不同于会议决议，决议通常只能反映多数人的意见，而纪要则要求将会议上有代表性的各种意见和观点都一一如实反映出来。会议纪要一般具有提要性、决议性、客观性。会议纪要写作上要求：忠实于会议主旨、客观反映会议内容，突出主题、抓住要点、观点鲜明，归纳综合、删繁就简、概括提炼。
    12、建议案。这是政协所特有的文种，适用于经政协常委会会议或主席会议讨论通过，提请党委、政府及有关方面办理的重要事项，多属平行或上行文种。一般而言，建议案的题材要重大，要一事一议，内容要真实，分析要透彻，建议要切实可行，受文方一般要给予办理及答复。
    13、函。适用于相互商洽工作、询问和答复问题、向有关主管部门提出请求等，行函的双方一般无隶属关系，如政协机关向同级党政部门及群团组织发出支持配合专题调研的函等。函的特征是：行文方向的多样性，使用范围的广泛性，写作的灵活简便性。函写作上要求：主题要突出，中心要明确；行文要开门见山，直陈其事，宜短不宜长；文字要简明，用词要恰当，文意要严密；语气要平和恳切，语言要入情入理，以便于对方接受。

    四、提高政协机关公文质量的途径
   
    提高政协机关公文质量，应该从以下三个方面努力：
    第一，要在思想上高度重视。公文的质量不仅影响到机关的工作成效，而且关系到机关的形象。因此，无论是机关直接从事办文工作的同志，还是机关从事其他工作的同志，都要提高对办好机关公文重要性的认识，高度重视机关公文工作。特别是机关的许多公文是政协履行职能、发挥作用的重要形式和途径，公文质量对政协工作成效关系极大。作为在政协机关工作的同志，对办好政协公文要有强烈的责任感和使命感，千万马虎不得、大意不得，要彻底抛弃那种“过得去、差不多”的观念，认认真真、扎扎实实、一丝不苟地写好每一件公文、办好每一件公文。这是因为，在思想上高度重视，是办好公文、提高公文质量的根本前提。
   
   第二，要掌握公文处理基本知识与技能。提高公文质量涉及到公文处理的全过程，包括公文界定、公文处理原则、公文种类、公文格式、公文行文原则、公文起草、公文校核、公文签发、公文办理与传递、公文管理、公文立卷归档、公文保密等多方面，内容十分丰富，是一门专门的学问，机关的每个同志都要学，特别是从事公文起草、公文办理、公文保管等工作的同志更应该学通弄懂会用，不能只是一般地了解，而应是熟练掌握。这是因为，掌握公文处理的基本知识和技能，是办好公文的重要条件。
   
    第三，要注意克服公文写作中容易出现的错误和问题。主要有：
    一是文种选择不当。文种选择要适当，每一个文种都有特定的用途，体现着一种严格的权限，对文种应根据公文所涉及的内容、文种的适用范围、发文机关的权限与隶属关系以及发文的目的与要求等进行选择，切不可混淆使用。实际工作中文种使用不当主要有三种情况：其一是仍选用已废止的文种，政协机关公文文种选择的主要依据是中国共产党机关和国家行政机关公文处理的有关规定，并结合政协工作实际选用，如从2001年起实施的《国家行政机关公文处理办法》已撤销了“指示”文种而增加了“意见”文种，而有的单位仍在使用“指示”文种；其二是行文方向相同且文种相近的文种的混用，如“决议”与“决定”，“请示”与“报告”，“条例”与“规定”，“请示”与“函”等，都容易混用，有的单位为了办事顺利，向不相隶属的有关主管部门（特别是权力部门）请求批准时，故意将“函”改为“请示”，这是不当的；其三是生造文种、乱起“名称”，如本应用“报告”而误用“汇报”，“请示”与“报告”同时使用变为不伦不类的“请示报告”等。
     二是公文标题不当。公文标题的三个组成部分要素都有独特的作用，一般不能随意省略，特别是对发文事由即公文主题的把握要准确、全面，避免因起限制、修饰和说明作用的时间名词、程度副词和介词结构等使用不当而造成的公文标题事由不清楚、不准确问题，如“某某县工商局关于摆摊设点的规定”，此标题对摆摊设点究竟是“禁止”还是“允许”、摆设地点等事由不清晰、不具体，根据公文内容，应改为“某某县工商局关于禁止在城区繁华地带随意摆摊设点的规定”。
    三是正文语言表意不准确。这方面的问题较多，是需要我们认真对待和把握的地方，常见的问题主要有：其一是请示夹报告、报告夹请示的现象比较突出，报告夹请示，上级机关可不批复，请示的目的就达不到，请示夹报告，造成文字冗长不精练，不利于办文，特别是有的请示内容不是一文一事，而是把不相干的多项事放在一起，或一时能够解决的事和一时不能解决的事放在一起，或比较笼统，该具体的不具体，造成上级机关无法批复；其二是语言不精确，每一个词、每一个句子不是始终保持意思的唯一性，造成受文方按各自的理解行事，或在文中使用限定词语不准确、滥行省略、语序不当、错用标点符号等，造成语言的歧义现象，不便执行，影响工作；其三是内容不真实，人名、地名有错误，事件与实际情况不符（如夸大事实），数据有误，或有数据无年限、数据前后矛盾（如根据两个数据计算的百分数对不上）等；其四是文字“拖泥带水”，文字冗长、废话连篇，特别是在请示、批复等对文字简洁有较高要求的公文中有过多解释性语言，有的甚至做文字游戏，一句话可以说完的非要变成几句话说；其五是内容不全，如会议通知应有时间、地点、主题、主办方、参加对象与范围、与会要求、联系方式等基本内容，而有的行文时丢三落四，内容不完整，使接通知者无所适从；其六是主题不突出，主题思想不明显，如有的归纳、提炼、综合不够，有的该上升到理论层面没有提升，没有深度、高度，达不到行文的要求与目的。
    四是主送机关不明确。由于行文规则和行文关系模糊，造成主送机关不明确。如行文关系应根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告，而有的越级越权呈报，造成无法执行或失去作用，有的在向上级行文时，不是按要求只报一个主送机关，而是将抄送机关也一并作为主送机关报送，造成办文的推诿，有的没有按要求使用规范化的简称、统称，造成主送机关不明确，特别是一些需要立即办理的公文，无人办理，如“城市建设综合开发管理办公室”，上级规定简称为“城建办”，不能随意写成“城建综开办”或“城建管办”或“城建综开管办”，否则办理机关说这不是他们单位的名称，可以不理不办。
    五是成文日期有误。主要是对成文日期规定理解有出入，造成公文成文日期有误。中国共产党机关公文处理条例规定成文日期“一般署会议通过或者领导人签发日期；联合行文，署最后签发机关领导人的签发日期；特殊情况署印发日期”。国家行政机关公文处理办法规定成文日期“以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准”、“电报以发出日期为准”。有的不遵循这些规则，以拟稿完成的日期为成文日期，或不是特殊情况也以印发日期为成文日期。有的不是按要求把成文日期的年月日写全，而是只写年月或月日。
    六是主题词选用不当。公文的主题词，是反映公文主要内容的规范化名词或名词词组，对其归纳选用一定要准确得当，而目前有的对公文内容把握不准，对主题概念提炼不准、不全或过多，从而造成在主题词标引上存在随意性较大、错标或漏标的现象，应对照《公文主题词表》慎重选用。