关于我省农村土地流转与农业规模经营情况的调查及建议

2014-09-15 00:55:31  

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湖北省政协人口资源环境委员会     九三学社湖北省委员会

    积极稳妥推进农村土地流转，发展多种形式的适度规模经营，是推进农村改革发展的重要内容，是实现省委提出的农村面貌三年明显变化、五至七年大变化的重要途径。2009年6月下旬，省政协人口资源环境委员会和省九三学社组织联合调研组，在郑心穗副主席带领下，赴省直有关部门和荆州市、孝感市，就我省农村土地流转与农业规模经营情况进行专题调研。现将调研情况及建议报告如下：

    一、当前我省农村土地流转及规模经营基本情况
    我省二轮延包农村土地总面积为4372.16万亩，承包农户总数为938.62万户，户均占有承包地4.66亩。近年来，随着大批农民工进城务工经商和农业产业化的发展，我省农村土地承包经营权流转及农业规模经营的主要特点是：

    1、流转速度明显加快。2007年底全省家庭承包耕地流转总面积114万亩，占家庭承包耕地面积的2.64%，2008年底流转总面积达到297万亩，占家庭承包耕地面积的6.8%，截止今年4月底，流转总面积接近371万亩，占家庭承包耕地面积的8.4%，流转比率接近于全国8.8%的平均水平。在不到两年半的时间内，我省农村土地流转面积增加了257万亩，流转年均增长率达到了80.4%。

    2、流转规模日益扩大。耕地由农户间小范围流转逐步转变为分散的农户土地向规模经营主体集中，由过去村组内流转逐步发展到跨村、跨乡甚至跨县流转，通过流转形成规模经营的比重在增加，规模在扩大。今年通过流转实现适度规模经营的耕地面积达到187万亩，占流转总面积的50.5%，占家庭承包经营耕地面积的4.2%。其中，规模在30—100亩的经营面积接近121万亩，规模在100—1000亩的经营面积超过45万亩，规模在1000亩以上的经营面积接近21万亩。

    3、流转进程逐步有序。我省规范流转力度加大，主要是依托经管机构建立流转服务体系，加强流转管理和服务，今年全省共建立各种乡镇流转服务组织300多个，各类村组流转服务组织2500多个，还聘请了大量流转信息员。流转双方保护自身权益的意识也在不断增强，越来越多的流转都签订了合同，2007年签订流转合同23万多份，2008年增加到39万多份，今年截止到4月底已增加到93万多份。

    4、流转形式呈现多样。我省土地承包经营权流转有转包、出租、互换、转让、入股等多种形式，其中以转包和出租为主，目前转包达到169万多亩，占流转总面积的45.6%，出租达到116万多亩，接近流转总面积的31.4%，转让、互换、入股等其它方式共流转土地85万多亩，占流转总面积的23%。可见，以不改变承包经营权权属关系、期限更灵活、手续更简便为主要特征的转包、出租等传统流转方式更受农民的青睐。

    5、流转向规模经营倾斜。随着现代农业的发展，流转已不再限于单个农户之间，龙头企业、专业大户、农民专业合作社、农机专业服务组织等规模经营主体越来越多地参与到土地流转中来，2008年底，流入专业大户的土地面积达到37.43%，流入合作社的达到11.06%，流入龙头企业的达到10.36%，流入家庭农场的达到9.27%。如应城市50亩以上的规模经营面积达到42317亩，占流转面积的69.7%。

    6、土地流向特色农业。受流转收益因素驱使，近年来农村土地集中流向特色农业等优势产业的趋势越来越明显。据2008年6月统计，流入企业等规模经营主体的土地用于种粮的不到35%，其余65%以上的流转面积都用于发展特色农业等优势产业，城区附近乡镇土地流转用于经营特色农业的比例更高。如沙市区培育了蔬菜瓜果种植、畜禽和水产养殖等专业村14个，建设了1000亩以上的种养示范基地6个，集中连片面积达2万多亩。

    7、地区流转发展不均衡。一方面，经济发达程度决定流转速度与规模，如武汉城市圈内的9个市有6个市土地流转面积超过家庭承包耕地面积的10%以上，而经济发展较慢、交通不便的恩施流转面积不到4%，其它如十堰、黄冈等类似地区也都在8%以下。另一方面，农业生产布局也影响土地流转速度，如粮食主产区的襄樊、随州土地流转分别只占耕地总面积的2.3%和1.5%，而以发展种养等特色产业为主的地区土地流转规模明显扩大，如天门、鄂州、武汉等地流转面积超过家庭承包耕地面积的20%以上。

    二、存在的问题、困难及原因
    我省通过开展农村土地流转，发展农业适度规模经营，加快了农村劳动力的转移，解放了生产力；部分解决了秋冬慌田现象，提高了土地的综合利用效率；承包方通过规模经营，降低了生产经营成本；流转方通过外出打工或从事其他产业，增加了收入。但我省农村土地流转和农业规模经营工作中也还存在一些问题和困难，需要给予足够重视，并逐步加以解决。

    1、流转速度仍然不快。虽然近年来经过各方努力，我省总体上土地流转速度较快，但与我省新农村建设的要求相比仍有较大差距，不能适应现代农业发展需求。如安陆市近年来土地流转步伐减缓，有些村组出现土地“回流”现象。该市木梓乡2007年土地流转面积7655亩，2008年近剩下1066亩。究其原因，主要存在五大障碍：一是人多地少，农民对土地的依赖心理强，往往将流转与失地划等号，而目前又缺乏有效途径减轻农民对土地的依赖程度。二是劳动力转移不够。尽管我省每年有一千多万农民工外出就业，但由于工作不稳定，不少农民工对在城市就业感到不踏实，金融危机后这个问题更突出。三是流转信息障碍。我省绝大多数乡镇尚未建立土地流转市场，缺乏公平交易的平台，流转信息不对称，服务不到位，造成想流流不出、想转转不进的现象。四是流转效益障碍。由于农业是弱势产业，土地流转收益较低，一般是100到300元，达到600元以上的很少，一家只有几亩地，即使流转出去，与自己精耕细作相比效益不明显甚至还低。五是流转纠纷障碍。由于有一部分流转不规范，造成很多问题，地方和农民都怕矛盾、怕麻烦，担心土地流转出去以后回不来或者被破坏。

    2、不规范流转还比较突出。主要表现：一是程序不规范，自发流转大多是口头约定或电话委托，很少告知发包方，基本上不到乡镇备案，这类流转特别容易引发纠纷。二是合同签订不规范，较大规模的流转基本都不是按要求由流转双方直接签订合同，而是采用从企业→乡镇→村组→农户的模式签订合同，而且很多合同条款不全，对市场变数和纠纷处理考虑不周，埋下了纠纷隐患。三是大规模流转中存在行政干预，主要是乡、村两级干部干预过多。造成土地不规范流转的主要原因：一是农民法律意识不强，通过正式合同方式保护合法权益的意识淡薄；二是片面追求规模，特别是一些地方将流转面积作为政绩考核指标，为招商引资，靠行政手段强制、低价、长期限流转农户承包地。

    3、农民土地权益缺乏保障。主要表现在流转价格低、期限长。主要原因：一是缺乏价格评估机制，主要是缺乏土地流转收益评估及价格指导机制，造成价值与价格不对等，农民土地流转收益无法有效保护；二是缺乏收益调整机制，流转合同中普遍缺乏收益保障条款，没有土地收益调整办法。从调研情况看，目前大宗土地流转约定年限大多在20—30年，流转价格从头到尾一个样，而合同中基本没有流转价格调整的条款。如据省农业部门材料显示，江夏区安山镇新开发3000亩花木基地，每亩4600元流转费买断30年经营权，其中农户得到4000元，区里300元，乡里300元，农户平均每亩每年仅有133元。土地作为农户的基本收入来源，由于物价变化，30年后每亩130多元的购买力可能贬值很大，农民的流转收益存在潜在的风险。

    4、规模经营水平低、比较效益不明显。主要表现：一是转入方为大户或公司企业的不多，采用先进实用技术能力不够，仍然以传统的粗放式经营为主。二是规模经营面积不大，多数是转入几亩、几十亩，规模效益不明显。三是现代农业观念、服务体系还没有完全建立起来，农业靠天吃饭的特性依然明显，农业经营者抵御自然灾害能力弱，适应市场变化能力不足。

    5、管理体制不顺、经费不足。主要表现：一是土地所有权和土地承包经营权分开管理，造成土地用途监管的空当和漏洞。二是资金由财政、国土、农业、水利等部门分别管理，缺乏有效的资金整合使用机制。三是我省承担土地流转管理的经管部门力量薄弱，且与市州经管局同级，管理不顺；市（州）、县（市、区）经管局有的在农办，有的在农业局，有的在财政局，只有少数是独立建制；乡镇经管站多与财政所合并成财经所，一般只有1—2人，且无土地承包及流转管理工作专项资金。

    四、几点建议
    调研组认为，当前我省农村土地流转还基本上处于初级阶段。随着工业化进程的加快，农村土地流转将会持续规范开展，农业适度规模经营将会加快推进。在土地流转过程中，我们必须摈弃无所作为的思想，而应解放思想，大胆创新，积极、主动地引导、推动和宣传，加强对土地流转工作的管理；必须摒弃越俎代庖、拔苗助长式的作法，不搞政绩工程、面子工程，不树典型、造样板，不搞强迫命令、达标考核，而应因地制宜、分类指导，稳步推进土地流转、发展适度规模经营。从这一指导思想出发，调研组提出以下六点建议：

    1、大力培育农业规模经营主体。一是结合农业主导产业发展规划和“一村一品”布局，大力发展具有地方特色和优势的农业产业，积极培育农村各类规模经营主体，不断壮大产业基地规模。二是积极扶持专业合作组织、专业大户和家庭农场的发展，从工商登记、银行贷款、税收优惠、财政扶持、保险保障、项目支持等方面提供帮助。三是鼓励现有的龙头企业与基地农民建立紧密合作关系，按照“公司+基地+农户”的产业化经营模式，开展土地股份化合作尝试，按照市场机制将承包农户的承包地折价入股或者量化成股份，实现生产要素的合理配置，形成风险共担、利益均沾的利益共同体。四是鼓励社会资本和城市工商企业到农村承租土地，单独兴办或与农民联办农业企业，并按照促进民营企业发展和促进中小企业发展的相关政策予以支持。五是加大农业项目招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地适度规模经营；鼓励龙头企业以兼并、收购、参股等方式扩大生产经营规模，培育发展一批大中型龙头企业集群。
 
    2、引导规模经营向现代农业发展。一是把促进土地承包经营权流转与兴办农业示范园区结合起来，与特色板块基地建设工程、高产农田建设工程、“双低”改造工程、万亩全程机械化工程等结合起来。二是引导规模经营者运用和推广先进实用技术，全面实行农产品标准化生产，提高农产品科技含量和市场竞争力。三是引导规模经营者建立现代市场农业理念，提高农民组织化程度，探索建立农产品产前、产中、产后一条龙式的市场经营模式。

    3、建立土地流转激励机制和担保机制。一是各级财政应逐步加大对农村土地流转的投入，建立土地流转专项资金，鼓励、扶持农村土地流转工作。比如，对流转期限较长、规模经营面积较大的经营主体，在安排农业项目时优先考虑，优先享受农业产业化扶持政策，并给予一定的资金补助。二是将土地整理、农田水利建设等专项资金与集中连片的土地流转项目捆绑起来，扶持发展适度规模经营。三是对土地流转的流出方适当给予奖励；对流入方，即规模经营主体，应从产业上给予扶持，如在种子、农机、标准化、产业化项目等方面提供支持。四是提供信贷支持，把参与规模经营的产业化龙头企业、种养大户、农民专业合作社等纳入农村信用合作社和融资担保机构服务范围，对实力强、资信度好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保等形式办理贷款。五是建立农业灾害风险补偿基金、农作物病虫害保险基金等，为规模经营者提高农业风险担保。

    4、建立健全农村土地承包经营权流转服务和管理体系。一是建立县、乡、村三级服务体系。县市依托经管局建立土地流转监管机构，加强土地流转监管，协调跨区域流转项目，查处违规流转行为；乡镇依托财经所（经管站）搭建乡镇土地流转服务和交易平台；有条件的地方可探索建立土地流转市场，先按市场价格代收流出土地，向土地流出方预付一定的“预付金”，待流转出去后付清全部款项；村级设信息员收集信息、上报和组织村内农户间土地流转业务。二是制定湖北省农村土地承包经营权流转的指导意见，积极推行省农业厅制定的规范流转合同文本（鄂农经发\[2007\]15号），建立流转合同鉴证和登记备案制度，加强对农村土地承包经营权流转的规范管理。三是建立农村土地承包经营权流转维权保障制度，实行市场准入、项目论证、价格评估和用途管制制度，严防市场风险，维护农民权益，保障土地的农业用途，保障国家粮食安全。四是建立健全农村土地承包经营纠纷仲裁机制，努力形成调解、仲裁、司法多途径、多层次化解农村土地矛盾的有机整体；组建农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，依托经管部门设立常年办事机构开展工作。

    5、建立推动土地流转的长效机制。一是鼓励和引导农民进城务工或自主创业，对全部转出土地的农户给予一定的补助；加大农民工就业培训力度，搞好就业指导和维权服务；大力发展就业容量大的二、三产业，促进农村劳动力向非农领域稳定转移。二是积极推进户籍制度改革，取消对农民进城的各种限制，鼓励农民进城安家落户；将已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系。三是建立完善农村社会养老保险制度和农村合作医疗制度等社会保障体系，消除农民离土离乡后的后顾之忧。四是落实农村居民最低生活保障制度、农民工养老保险制度，逐步探索以土地承包经营权置换社会保障、以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区住房的有效办法。

    6、加强农经队伍建设。一是整合农业经管力量，形成上下统一、运转协调、手段有力的工作机构。二是建立健全农村土地纠纷调解仲裁体系，并保证其具有稳定的工作经费。三是加强乡镇基层农经队伍建设，保证人员数量，理顺工作关系，落实工作经费。