推进土地有序流转促进农业规模经营——关于宣恩县农村土地经营权流转的调研报告

2014-09-15 00:55:34  

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段绪慧

    土地是农民赖以生存的基础。尊重市场规律，按照效益优先原则，在稳定家庭联产承包责任制基础上，创新土地经营机制，探索土地使用权流转，是发展现代农业的客观要求。开展宣恩县农村土地经营权流转调研工作，其目的是为了弄清我县土地流转现状，总结经验，发现问题，提出对策和建议，为县委、县政府科学决策建言献策。同时，通过对宣恩县农村土地经营权流转的个案分析，能够为省委、省政府制定相关政策措施提供参考。现将调研情况报告如下：

    一、宣恩县土地经营权流转概况
    （一）土地流转基本情况及特点
    我县是一个典型的农业县，农业经济占全县经济总量的比重较大。全县辖9个乡镇，279个行政村，2676个村民小组，总人口35.33万，其中农业人口32.81万，农村劳动力16.73万，全县共有耕地48.59万亩，农户承包面积37.43万亩。目前，我县土地流转工作还处于起步状态，在相关部门登记备案的流转土地只有3615亩，直接带动农民增收236.36万元。大多数土地流转是在农户之间自行协商进行，致使全县土地流转情况难以准确统计。根据调查了解的情况分析，我县实际土地流转量约占农户承包面积的8%到10%左右，主要有出租、转包、转让、入股等几种流转形式，并具有以下特点：
    一是自由流转。这种情况主要是外出务工或劳力缺乏户,将承包地全部或部分临时转包给本地或邻组农户，流转条件及利益关系双方达成口头协议，没有书面合同约束，也不经过发包方，目前，这种以农户之间小规模自行商议流转的比例较大。
    二是向企业、专业合作社、产业大户长期流转。这是我县目前相对比较规范的一种流转形式，流转双方签定了书面协议，有的在相关部门办理了备案。据了解，我县共有各类专业合作社54个，种植面积在50亩以上的经营大户50多户。
    三是政府主导流转。一方面为了主导产业或农产品加工企业的发展，由政府出面，引导农户将土地向企业、专业合作社和经营大户流转。另一方面，为了落实扶贫开发和移民搬迁工作，通过政府协调将一些农户多余的耕地向搬迁户流转。

    （二）土地经营权流转的主要经验
    一是通过农村土地经营权的流转，较好地解决了有地无人种、有人无地种的矛盾，维护了土地关系和农村社会稳定。尤其是对部分无务工经商技能、又缺乏向非农产业转移条件的农户来说，通过土地经营权流转使他们得到了实惠。
    二是通过农村土地经营权流转，促进了农村劳动力的转移，推动了农业产业结构的调整和农民收入的增加。承包土地通过流转，不仅使农民能够安心从事非农产业，寻求新的发展门路，还能够通过土地流转从中获得租金，增加了他们的收入。
    三是通过农村土地经营权流转，为促进农业规模经营提供了土地资源保障，为引进人才、资金、技术和管理提供了载体，推动了城乡要素的合理流动，促进了农村产业化经营的发展。四是通过农村土地经营权流转，促进了一部分有技能、有经济头脑的农民，离开土地到集镇去开店办厂、从事二三产业，加快了城镇化建设步伐。五是通过农村土地经营权流转，提升了农业科技应用和机械化水平。流转土地集中在大户手中，不仅促进了种植新技术的推广应用，而且土地的规模经营也为提高机械化水平创造了条件。近几年来，我县的农业机械化水平有了较大提高，有力地促进了农业的发展。

    二、土地经营权流转过程中存在的主要问题
    根据调查，当前我县在推进土地流转方面也存在一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：
    （一）规模流转比例偏小
    推进农业适度规模经营，提高农业生产经营水平，是新农村建设和现代农业发展的客观要求。这些年来，我县土地流转虽取得一些成绩，但局部流转规模偏小，流转面积绝大多数都在100亩以下，还有许多土地流转是以农户为单位进行的，这就影响到农业规模经营，与现代农业的发展要求还有较大差距。
    （二）土地流转载体缺位
    土地流转必须要有一个交易的载体，为交易双方提供场所、信息和规则。目前，我县乡镇还没有形成真正意义上的流转市场，想转出的农户一时难以找到合适的对象，而有能力的经营大户却苦于和一家一户协商，费时费力，不能保证成块连片规模开发。随着农村生产力的提高和城乡二、三产业的发展，进入市场流转的土地会逐渐增多，如不尽快建立土地流转载体，仍由农民进行盲目的交换，势必增大流转交易成本，影响土地流转速度、规模和效益，从而制约土地资源的有效利用。
    （三）土地流转中介服务落后
    从我县的情况来看，还没有建立土地流转服务平台和操作机构，而农民群众由于受自身素质的局限，难以独立完成土地流转的全部过程，特别是一些专业性较强的环节，如评估土地经营权的价值、签订流转合同等，需要得到中介机构的服务。由于农民群众的需求与政府的服务存在着不适应性，使得土地供求双方的信息不畅通，阻碍了土地的有效流转。
    （四）土地流转后存在不稳定性，矛盾纠纷隐患突出
    其一，随着国家政策调整和农产品价格上扬，激发了农民对土地的投资热情，争要承包地、要回流转地、要求提高流转土地价格等情况时有发生，导致与转入方发生矛盾纠纷。其二，我县的县域经济发展还比较滞后，部分农民转移就业不充分、不稳定，仍然把承包地看作生存的“活命田”，不敢离开承包地，妨碍了集中连片的土地流转。其三，流转双方法律意识淡薄。在流转过程中，多数都是口头协议，没有签订流转合同和在相关部门备案，一旦引发纠纷，流转双方的利益无法得到保障，并给调解仲裁带来难度。有部分受让方甚至随意改变流转土地用途，没有落实相应的复耕措施，掠夺式经营方式仍然存在。在调研过程中发现有的流转土地双方签订流转合同期限为50年，年限最长的为70年，与土地二轮承包期限严重不符。还有的流转土地是用于建房等非农业用途，违背了国家的土地政策。

    三、建立和完善农村土地流转体系的对策建议
    农村土地经营权流转，是推进农业结构调整，创新农业经营体制，促进农业增效、农民增收的有效途径。为加快推进土地流转，发展农业适度规模经营，特提出以下建议。
    （一）切实规范土地流转管理体系
    一是加强土地流转程序管理。土地流转当事人经平等协商达成一致意见后，双方应当签订书面合同，并报乡镇农业承包合同管理机构审查、签证和登记。明确农户在土地转让中的主体地位，坚持依法、自愿、有偿的原则，禁止村级组织代替农户或越过农户对外签订流转合同。对合同条款不清、有失公平的，要引导双方重新签订。对流转程序违背政策法规的，要及时提出纠正或整改意见。
    二是加强土地流转登记管理。按照规定的程序登记、备案，可以增强农民进行土地流转的安全感，扩大流转规模，同时也便于政府了解掌握土地流转的实际情况，制订正确的政策措施。因此，必须加强土地流转登记管理，流转合同必须经过有关机构的审查、签证和登记。
    三是加强土地流转合同管理。合同档案是土地流转的原始依据，应妥善进行管理。农业承包合同管理机构对流转合同的内容要进行审查、签证和指导，提高合同的合法性；要统一制发流转合同文本，提高合同的规范性；设置专门的合同档案管理专柜和专门的管理人员，完善流转合同的立卷、归档和查阅工作，提高合同的安全性。
 
    （二）积极培育土地流转市场体系
    一是健全土地流转服务平台。建立县级土地流转服务中心、乡镇级土地流转服务站、村级土地流转服务组的三级中介服务网络，建立土地流转信息库，开展信息咨询、评估、协助办理手续等服务。强化政府部门服务职能，与土地规模流转需求主体建立定点联系制度，优先为农业龙头企业、专业合作组织提供技术培训和信息咨询服务。加强基层组织的服务功能，乡镇的村经济合作社和土地流转服务组织要积极为流转双方提供流转供求信息、政策咨询、合同签订指导和流转协调方面的服务。
    二是建立土地流转信息网络。建立县级土地流转信息平台，使广大农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，沟通市场供需双方的相互联系，切实解决土地流转信息不畅、配置不佳等问题。土地流转信息平台应根据本地实际设置土地转出、转入、政策宣传等板块，发布土地经营权对外转出和转入土地经营权意向的信息，宣传有关政策和法律法规。
    三是建立土地流转调节机制。县乡两级政府应当对土地流转的规模作出适当限制，设置合理的条件，既要防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象，又要防止土地流转后改变其农业用途和掠夺式开发现象的发生，确保农民利益不受损害。

    （三）加快建设土地流转促进体系
    一是大力培育规模经营主体。要着力培育一批具有现代经营理念的新型农民，提高他们开展规模经营的能力，使他们成为推进土地规模流转的主力军；扶持发展一批农业龙头企业、农业专业合作组织，鼓励他们通过土地流转建立自己的农业生产基地；鼓励工商企业积极参与土地流转，投资发展效益农业，开发特色农产品，创特色品牌。
    二是着力推动农民转移就业。要通过推动农民转移就业，让他们具有稳定的非农收入，为土地流转创造条件。其一，拓展农村劳动力转移就业空间。大力发展农村二、三产业，深入推进农业产业化经营，结合新农村建设，积极推进农村城镇化，促进农村劳动力向二、三产业转移。其二，建立健全以政府为主导、社会中介为补充的劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。其三，加强农村劳动力培训。创新培训形式，整合培训资源，广泛实施农村劳动力转移培训工程，着力提升农村劳动力的就业能力和水平，通过劳动力的转移就业，为土地流转创造条件。
    三是加强农村社会保障工作。通过健全社会保障制度，从根本上增强农民离土的安全感和抗拒市场风险的能力，要建立多层次农村社会保障体系，包括农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等，逐步弱化土地的福利性和社会保险功能，为土地出让者解决后顾之忧。
    发言人单位及职务：省政协常委、宣恩县人民政府副县长