关于农民工法律援助的调研报告

2014-09-15 00:55:36  

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湖北省政协社会和法制委员会

    加强和完善农民工法律援助，对于维护农民工合法权益、维护公平正义、维护社会稳定和谐都具有十分现实的意义。省委、省政府对法律援助工作高度重视，自2007年起，已连续三年把“为困难群众和农民工提供无偿法律援助”作为省政府为民办实事的项目写入了政府工作报告。为了解我省法律援助的实际效果，5月19日至24日，省政协社会和法制委员会组织部分委员和专家就农民工法律援助问题赴荆门、京山、荆州、松滋、石首等5市县进行了专题调研。调研组听取了所到之地司法、劳动、工会、妇联等部门负责人关于农民工法律援助的有关情况，实地考察了6个法律援助中心和律师事务所，并与有关方面负责人、法律援助律师和农民工代表进行了座谈。此前，社法委专程赴省司法厅了解全省法律援助工作的基本情况，并邀请省总工会、省妇联有关负责人就农民工维权工作进行了座谈。现将调研情况报告如下：

    一、全省法律援助工作取得明显成效
    （一）建立了覆盖全省的法律援助网络和法律援助队伍
    一是建起了纵向到底、横向到边，覆盖全省、管理规范的法律援助网络。全省各级司法行政机关已建法律援助中心116个，各县（区、市）法律援助中心依托乡镇（街道）司法所已建法律援助工作站1210个，各地还在所有行政村聘请了法律援助信息宣传联络员；省法律援助中心在监狱和劳教系统设立法律援助工作站（室）40个；各级法律援助中心与各地工、青、妇、残和消协等群团组织及高等院校共建社会法律援助机构397个。

    二是将法律援助延伸到省外，开展了多种形式的异地协作。2008年，省法律援助中心与安徽、江西、河南、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南等十一个省、区法律援助中心签署了《省际农民工法律援助合作协议》；省法律援助中心和黄石法律援助中心与浙江省和温州市法律援助中心协作，在温州设立了法律援助工作站，该站自成立以来，代理各类法律援助案件105件，为群众代书700余份，接待电话或来访咨询服务7800人次，为农民工挽回经济损失达1850余万元；荆州市沙市区法律援助中心与台州市法律援助中心协作，为荆州一农民工追回工伤赔偿金20多万元，此案被中央电视台报道，受到了省政府领导的充分肯定。

    三是法律援助队伍建设不断加强、素质逐步提高。全省现有专职法律援助工作人员482人，社会职业律师和基层法律服务工作者8000余人，法律援助志愿者1700多人；涌现出了以全国法律援助先进集体武汉市、荆州市法律援助中心和首届全国十佳法律援助工作者王林（全国政协委员）为代表的一大批先进集体和先进个人。

    （二）法律援助有效地维护了农民工等弱势群体合法权益，有力地促进了和谐湖北建设
    2008年全省共办理法律援助案件15621件，其中办理农民工法律援助案件4020件（其中请求支付劳动报酬2499件、工伤赔偿1484件），为农民工提供各类法律咨询94517人次，为农民工挽回各类经济损失1.4亿元。荆门市近三年共帮助420多名农民工讨薪，挽回经济损失800多万元。荆州市坚持把农民工作为法律援助的重点对象，全市自2006年以来共办理农民工法律援助案件2098件，受援对象达2301人，为农民工挽回经济损失904万元。2007年4月，全省落实省政府法律援助办实事项目现场会在荆州召开；2008年，荆州市司法局被司法部、省司法厅评为全国、全省法律援助工作先进集体。

    （三）法律援助经费逐年提高，基本保障了正常工作开展
    全省116个法律援助中心的业务经费全部列入了同级财政预算，各地法律援助经费紧张的状况有了较大程度的改善；全省各级法律援助机构法律援助经费由2002年的200万元左右增加到2008年的2046．48万元。

    二、当前农民工法律援助工作的主要困难和问题
    我省农民工法律援助工作虽然取得了显著成绩，但现阶段农民工的法律援助需求与提供法律援助能力之间的矛盾仍十分突出，法律援助工作存在不少困难和问题，主要有：
    （一）现行的《湖北省法律援助办法》法律层次偏低，效力偏弱
    《湖北省法律援助办法》自2003年8月实施以来，有力地推进了我省法律援助事业的发展，对农民工法律援助发挥了重要作用。但实施过程中，特别是当前的形势和新的情况下也存在一些不适应、不完善之处。一是《办法》的法律效力较低。法律援助工作既要靠司法行政部门和法律援助机构推进，又要法院、检察院、公安、工商、劳动、建设、土地、档案等多部门的支持和配合。作为地方规章的《办法》显然无法容纳这些内容。二是个别内容与上位法相冲突。因我省《办法》出台在前，国务院《法律援助条例》在后，两者在关于办理法律援助案件能否收费上出现矛盾。三是新出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中关于农民工法律援助的一些规定，如“对农民工涉及工伤和劳动报酬的案件，不审查经济困难条件，一律提供法律援助”等内容，省《办法》未有提及。

    （二）维权程序繁琐、周期长、成本高
    涉及拖欠农民工劳动报酬和工伤赔偿的劳动争议案件，一旦进入法律程序，最简单的也要经过一裁两审，而工伤案件一般要经过两裁四审。据一位长期办理工伤赔偿案件的律师计算，工伤维权案件最多要经历10多个程序。由于用人单位和企业主在劳动争议上处于强势地位，有的故意和农民工“玩程序”、“耗时间”。面对可能陷入旷日持久的法律程序，农民工受时间和经济条件的限制，很难坚持到底；而拖欠农民工工资的案件一般金额不大，在调解无效的情况下，有时农民工迫于无奈，只好放弃自己的权利。同时，因为农民工收入低、财产少，在申请财产保全时很难提供相应的担保，如果在诉讼期间用人单位消失或老板失踪，判决后实际得到的权益无法弥补在维权过程中付出的成本，或是因判决无法执行而丧失权益，导致有的法律援助案件实际效果受到一定影响。

    （三）基层经费保障不足、人员紧缺
    法律援助经费主要靠政府财政解决。政府虽然逐年增加投入，但从总体上讲还不能适应法律援助工作的需要。一是基层公用经费保障不足。松滋市法律援助中心编制5人，一年只有5万元经费（包含普法教育和法制宣传经费）。据了解，这种情况还是相对较好的。受经费限制，个别县级法律援助中心只有办公桌椅和档案柜，缺乏必要的电脑、传真机等基本的办公设备。二是办案补贴偏低。按有关规定，办理法律援助案件，按本地和省外不同每件补助300—1500元。而办理一起法律援助案件通常情况下要支付交通费、差旅费、调查费、通讯费、复印打印费等各项实际开支近千元。很多律师接受法律援助任务后，完全是凭政治觉悟和社会责任感在办案，有的还得倒贴。办案补贴标准过低直接影响到承办律师的工作积极性和办案质量，使法律援助难以持续、健康发展下去。

    基层法律援助机构人员紧缺，特别是具有法律职业资格或律师资格的专职工作人员不足，荆门市现有法律援助专职工作人员16人，具有法律职业资格或律师资格的只有6人，仅占38%，沙洋县和掇刀区还没有专职法律援助律师；荆州市8个县市区法律援助中心中，个别地方只有1名专职律师，少数县市只有2名工作人员。

    （四）相关部门配合不够，异地协作难度大
     国务院《法律援助条例》规定，各有关部门都有保障法律援助得到实施的责任。但在具体案件办理过程中仍存在条块分割、各自为政的现象，如对农民工的法律援助案件，虽然免除了律师代理费，但在法院要免交诉讼费比较困难，一般只能获得缓交或减交诉讼费的待遇；相关部门的档案查询费、咨询服务费、调阅档案（资料）保护费、证明费等费用一般都没有免收，有的地方只是酌情少收一些。这些都不利于法律援助的实施，还导致农民工为了一个案件要来回奔走于各有关部门，增加了农民工的维权成本。

    据了解，许多地方虽然建立了异地协作协议，但落实起来难度很大，特别是劳务输入地一般不愿承办外地农民工法律援助案件。如石首市法律援助中心反映，该市团山镇王家场村罗有新带12位民工到武汉中南岩土建筑工程公司打工一年，工程完工后11万元工资没有给付。今年4月，罗有新到施工所在地请求法律援助未得到支持，后来到户籍所在地请求法律援助，可在援助过程中当地劳动部门又不予配合，造成农民工合法权益得不到保障。

    （五）农民工自身的法律意识淡薄，维权能力低
    一方面，农民工文化水平较低，普遍缺乏法律意识和维权意识，当合法权益受到侵害后，往往不知到哪个部门求助或投诉，不知道通过什么途径和方式保护自己的利益。有的只找领导不找法律，有的只找本地不找当地，有的采取跳楼、扣压人质、集体上访或聚众闹事等极端手段维权，极易引发群体性事件，给社会稳定带来不利影响。

    另一方面，受当前用工环境和个人条件的影响，许多农民工都没有与用人单位签订劳动合同，一旦发生争议，不仅没有书面合同，甚至连工作证、出入证、工资单等相关凭证也没有，导致证据缺乏，加上国家《劳动争议调解仲裁法》明确规定申请仲裁的时效为一年，因此农民工在申请法律援助时，往往因超过时效或缺乏关键证据，令法律援助机构爱莫能助。

    三、加强和完善农民工法律援助工作的对策建议
    当前，农民工的法律援助案件呈逐年增加的趋势，案件的类型也从请求劳动报酬、工伤赔偿增加到社保金缴纳、交通事故损害赔偿、医疗事故损害赔偿等。为适应农民工法律援助的新形势、新要求，法律援助工作要把保障社会公平正义作为首要的价值追求，根据本地经济社会发展水平，逐步降低法律援助的门槛，提高法律援助的覆盖面，确保每个公民不因经济困难而请不起律师、打不起官司。

    （一）进一步完善相关法律制度，为农民工法律援助提供有力法律保障
    一是进一步完善有关农民工权益保障的法律法规。如国家《劳动法》中对劳动合同、经济性裁员、经济补偿金、促进就业、劳动安全、社会保障、工资发放的时间方式等规定过于原则，缺乏具体的实施规范；劳动争议处理与其他法律衔接不够，且时效过短；侧重于劳动关系的仲裁调解，罚责不够具体，违法惩处力度不够等。建议从国家层面上，要研究和修改完善这些法律法规，进一步明确劳动关系双方主体的权利与义务、劳务输出地与输入地的权责等，形成较为完整保护农民工合法权益的法律体系；在地方层面上，建议尽快将《湖北省法律援助办法》升格为《湖北省法律援助条例》，对法律援助特别是农民工法律援助的相关问题如标准、范围、程序、保障及相关部门的职责和协调配合予以明确和规范，从而确立法律援助制度在整个法律体系中的地位，为农民工法律援助营造良好的法制环境。

    二是改革和完善现行劳动争议处理机制和有关司法程序。考虑到中国转型时期劳动关系复杂多样、劳动争议案例繁多、农民工维权问题突出、司法“门槛”过高且承载能力有限等因素，建议立法简化劳动争议处理程序，设立专门的劳动保障法庭，劳动争议由“一裁两审”改为“一裁一审”、“或裁或审”或“两裁终审”；同时，还应当立法规定把农民工因仲裁或诉讼产生的误工费、旅差费、交通费、证人出庭费用等列入赔偿范围。对于工伤赔偿案件，建议把工伤鉴定和确认劳动关系分离，并联处理，而不要把确认劳动关系作为工伤鉴定的前置条件，这样可以简化程序，为农民工维权提供方便、快捷的司法支持，减少农民工维权环节，降低维权成本，避免农民工因耗不起时间、精力而被迫放弃权利。

    三是尽快出台农民工法律援助跨区域协作的细则，为承办法律援助案件的律师在调查取证等方面提供便利条件；建议探索由劳务输出地委托劳务输入地办理法律援助案件的协作机制，以有效解决异地办理法律援助案件成本过高的问题。

    （二）健全部门协作机制，形成农民工的维权合力
    法律援助机构应与劳动监察、劳动仲裁、人民法院等有关部门共同建立维护农民工合法权益的协作机制，加强部门间的协调配合：
    一是劳动部门要充分发挥职能作用，加强劳动监察和执法，特别是对当前部分企业和部分农民工都不愿签订劳动合同，出了问题互相推诿的情况，要认真研究，加大监管力度，切实规范劳动用工秩序，从源头上减少劳动争议。
    二是建立法律援助与司法救助的“绿色通道”，对农民工的讨薪和工伤赔偿案件，只要人民法院实施了司法救助，法律援助机构就要一律提供法律援助；只要法律援助机构提供了法律援助，人民法院就要一律实施司法救助。
    三是认真贯彻落实司法部、财政部等九部委《关于贯彻落实法律援助条例，切实解决困难群众打官司难问题的意见的通知》（司法通\[2004\]127号），涉及到工商、法院等部门的查询费、咨询服务费应免收，案卷复印费只收成本。

    （三）进一步加大投入力度，提高保障水平
    一是各级政府要认真贯彻落实鄂财\[2007\]105号文件，确保司法行政机关公用经费按标准足额及时到位，这是解决基层法律援助机构经费不足的根本途径。
    二是提高办案补贴标准，建议提高至平均每案1000元；对重大的典型案件，建议按办案实际支出进行补贴。
    三是根据司法部、财政部《关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的通知》（司法通\[2006\]69号）精神，尽快建立农民工法律援助专项资金，专用于为农民工办理法律援助案件，其主要用途是垫付、救济与补偿、诉讼保全担保、先予执行担保等。这不仅有利于保护农民工合法权益，也有利于综合运用法律和经济手段惩治那些用“玩程序”恶意拖延时间、逃避责任的行为。因为特定条件下用此项资金先行垫付农民工急需的工资、工伤治疗和赔偿等费用，待判决生效后，由侵权人承担全部本息，拖延的时间越长，违法成本就越高。

    （四）进一步加强县乡两级法律援助队伍建设
    一是建议出台政策鼓励、引导大中城市的优质人力资源支援地方法律援助队伍建设，实行大所（律师事务所）带小所（律师事务所和基层司法所），强所帮弱所，使基层法律援助站有名无实的现状得到改变。
    二是实行政府购买服务的方式，聘任社会律师承办重大的法律援助案件，这种方式更符合法律援助工作的规律。
    三是对有志于法律援助而又未取得律师资格的大学毕业生，也可以采取政府购买岗位的方式先让他们在基层司法所服务，既可以解决基层法律援助机构工作人员不足的问题，又可以缓解大学生就业压力，同时还增加了这些大学生的实践经验，有利于准备司法考试，是一种多赢的选择。

    （五）进一步加大法制宣传教育力度，增强农民工自身的法律意识和法制观念
    要针对农民工特点，大力开展贴近农民工生活，为农民工喜闻乐见的法制宣传教育活动，切实增强农民工的法律意识和法制观念，引导农民工理性维权。同时，要进一步加大对法律援助的宣传，努力营造全社会关心农民工、关爱社会弱者的良好氛围。黄石市针对农民工特点开办的“农民工法律援助流动夜校”是比较有意义的尝试。