协调粮食生产与农民增收的对策建议

2014-09-15 00:55:36  

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民革湖北省委员会

    2008年，我省农业农村保持良好发展局面，粮食总产再创新高、农民收入较快增长，农村公共事业加速发展，为今后各项工作的开展打下了良好的基础。当前，国际金融危机持续蔓延，对世界各国的农业发展影响重大而深远，我国农业农村也不例外。因此，如何在全球性金融危机的大背景下，继续保持农业农村的良好发展势头，实现粮食增产与农民增收双赢，成为我省2009年农业农村工作的重中之重。然而，长期以来，粮食安全和种粮农民的收入增长似乎是一个难以破解的两难命题：要保证国家的粮食安全就必须多种粮食，而多种粮食意味着种粮农民特别是粮食主产区农民的收入结构单一，加之粮食提价空间有限，收入难以有大的提高。带着这个问题，民革省委会调研组赴孝感、鄂州、荆州、襄樊等地就当前影响粮食生产和农民增收的有关问题展开了实地调研，同时和省直有关部门交换意见，形成如下报告。

    一、粮食生产与农民增收关系分析
    中共十一届三中全会以后，我国粮食发展逐步摆脱了徘徊局面，出现了稳步且连续多年的快速增长势头，拉动了农民收入的同步快速增长，尤其是在改革开放初期和粮食主产区，这种同步对应关系，表现的非常明显。此后，随着我国商品短缺状态消失，粮食供求由不平衡到平衡再到丰年有余后，两者对应关系发生多次强弱变化，暴露出一些矛盾，使我们在决定发展粮食生产、保证国家粮食安全和提高农民收入之间，面临着非常难的选择。

    1978-1984年，是粮食发展与农民收入增长都比较快的时期。粮食安全与提高农民收入关系是最顺畅、最协调的，发展粮食生产就意味着农民增收。因为我国在粮食长期处于短缺的状态下，只要施行必要的刺激农民发展粮食生产的政策，就能够达到既增产粮食、又增加农民收入这样一个“双重”目标。
    1985－1989年，是粮食生产波动和农民收入从较高速增长转入负增长的转折期，两者的对应关系开始弱化，这一阶段粮食生产呈现波动性增长的同时，农民收入剧烈波动，年度间由较高增长滑落至负增长，但总体水平还是保持向上的，增幅显著低于前一阶段。主要原因是城市经济体制改革使农业发展获得的支持力度减弱。整个5年中，国家粮食收购价格提高77％，比1978-1984年的提价幅度低24个百分点。
    1990－1995年，是粮食低速发展与农民收入徘徊增长期，农业发展进入到新的阶段，粮食产量迈上较高台阶，市场供求状况开始好转，农民收入受粮食产量的影响力在减少，农民调整结构，发展多种经营，拓宽增收渠道，农民收入出现多样化。
    1996－2003年，粮食在波动中发展，农民收入增长幅度连续下降。粮食价格长期低迷，种粮农民的收益连续多年下降，出现粮食主产区农民收入低幅增长的地区性特征。在此期间，我省农村居民人均经营收入才增长210元，总增长率仅为9．6％。
    2004—2008年，粮食生产与农民收入同步增长。2004年以来，由于减免了农业税、对种粮农民进行补贴，出台粮食收购最低保护价、农机补贴、良种补贴等一系列有助于促进农民种粮积极性的政策，粮食产量大幅提高，农民的收入也同步增长。我省粮食实现连续5年丰收，农民收入连续5年大幅增加，年增幅超过6%。

    以上分析可以得出以下判断：一是粮食安全与农民收入的关系，在不同的发展阶段和供求状态中，会出现不同的相互影响力。短缺经济下，发展粮食生产与提高农民收入很容易达成一致。供求平衡或供大于求时，协调一致难度增大；二是农民收入构成变化，是决定粮食生产与农民收入关系的重要因素。农民收入多样化，则依靠粮食增加收入的依存度小。当农民收入渠道狭窄时，对粮食生产的依存度就会提高；三是从我省实际看，对于绝大多数粮食主产区农民而言，在相当长一个时期内，粮食种植仍然是主要务农手段，但如果国家不大幅度提高粮价，依靠粮食增产来增加收入作用不会太大。所以在新阶段，协调粮食生产与农民增收，面临着许多因素困扰。

    二、六大障碍制约粮食生产与农民增收协调发展
    （一）粮食生产成本增加幅度大，挫伤农民种粮积极性
农资特别是化肥价格上涨有其合理的因素，但也存在一些不合理因素，比如一些厂家和经销商在化肥资源相对紧张的时期乘机涨价，跟风上涨等，特别在氮肥方面表现突出，而由于化肥生产和流通实行了市场化，国家对农资企业的各种优惠政策和补贴并不能遏制企业作为市场主体追求利润最大化的本能。据调查，2005年湖北农资价格涨幅在全国排名第一，高出全国平均7个百分点，化肥价格指数为120.2，农机价格指数为105.8。2007年、2008年农资价格上涨幅度更大。农业生产资料价格上涨基本上抵消了农业税减免、种粮补贴所得到的实惠，也可以说农业税减免和种粮的各种补贴带来的一系列优惠没有为农民享受，而是间接转嫁给了农资生产商。农业生产资料价格上涨过快已经成为粮农增产不增收和农民家庭经营收入增长缓慢的重要制约因素。当前，农业生产资料价格仍在高位运行，并且短期内很难得到实质性的逆转。今年一季度全省农业生产资料价格同比上涨8.3%，其中，化学肥料上涨19.5%，农药及农药械上涨3.9%，农用种子上涨23.3%，农业生产服务上涨12.5%（省统计局资料）。孝感、鄂州等地反映，2008年种植水稻每亩成本为245.4元，较上年增加59.85元，增幅达34.69%。其中，种子投入36.5元，同比增长5.25元，增幅为16.8%；肥料投入121.47元，同比增长43.67元，增幅为56.13%；农药投入62.43元，同比增长8.93元，增幅为16.69%。由于生产成本增加，2008年种植水稻亩效益较上年平均下降31元，若将劳动力成本计算在内，农民种粮很难赚钱。

    （二）种粮比较效益低，农民种粮积极性难以提高
    目前，种粮比较效益仍然低下，农民种粮积极性并不是特别高。一是种粮不如打工。在襄樊调查，去年农民种小麦，忙碌八九个月，在风调雨顺的情况下，亩纯收益300多元，不及一个月打工收入的1/3。在谷城县调查，五山镇西湾村，耕地面积1400亩，劳动力850人，有700人常年外出打工，在家劳力只剩150人，该村秋冬季只种600亩小麦，春夏季只种800亩中稻，完全撂荒50亩左右，季节性抛荒面积达800多亩，农田复种指数不高，土地资源浪费比较严重。五山镇何湾村已有98个农户将380亩高产水稻田，以400元/亩的年租金承包给个体老板养龙虾，转包期为10年，全村500多人已由卖粮转变为买口粮。二是种小麦不如种其他经济作物或发展养殖业。襄樊市既是小麦高产区，也是油菜高产区，去年当季油菜与小麦比，亩纯收入要高出100元左右，而且油菜茬种中稻比小麦茬种中稻每亩要多产200多斤稻谷，农民愿意种油菜而不愿意种小麦。在孝感、鄂州等地调查，以种植中稻为例，亩产1200斤，亩产值为960元，除去物资成本500元（不包含活劳动），剩余460元，而目前农村劳动力的日价格为50-60元。2008年，早稻亩均产值为714元、晚稻亩均产值为783元、双季稻亩均产值为1479元，较蔬菜亩均产值2882元少1385元，较水产养殖少1623元。

    （三）农业基础设施不完善，旱涝保收能力弱
    水利失修已经成为湖北粮食丰产大敌。从近几年的粮食市场价格来看，水稻种植的纯收益仍然明显高于小麦和玉米，而且湖北在种植水稻具有比较优势。但由于水稻有效灌溉面积大幅度萎缩，迫使部分粮农不得不退水稻而改种其它旱粮，影响着粮农的收益。据调查，谷城县县级管理的16个灌区，840公里渠道已经萎缩到340公里，有效灌溉面积由15.8万亩减少到7.5万亩，减少52.5%。老河口市30个小型水库都是五六十年代修建的，过去灌溉面积达5万亩，由于年久失修，堤坝安全存在隐患，不敢蓄水，同时渠系不畅，五万亩水稻都改成旱作物。枣阳市大岗坡、石台市两大泵站设计灌溉能力为72万亩，现在不到10万亩，减少80%以上，迫使40多万亩退水稻种旱粮。我国首批商品粮基地县——京山县“刘畈灌区”干渠修建标准低，运行30多年老化失修，渠水大量漏失，保灌面积缩减一半以上，每年减少粮食生产能力4000万斤。据测算，同上世纪90年代初相比，全省有效灌溉面积减少约400万亩，旱涝保收面积减少约450万亩。在正常年景下，因为灌溉问题，全省每年减收粮食近20亿斤。

    （四）粮食生产政策成本较大，降低了粮农政策收益
    1998年出台的粮食保护价政策，是为了保护粮农的收益，但是由于客观上造成了国有粮食企业的垄断地位，个别地方压级压价收购或拒绝收购现象存在，损害了粮农利益；而且粮食企业因收购了大量的粮食，且难以顺价销售，仓储费用大量增加，政策成本也因此增加。粮食直补政策是将补贴资金直接补入农户，由于农户数量巨大，所以粮食种植面积核对、资金入户都会耗费大量的人力物力，政策执行成本急剧增加在所难免；有些地方政府为减少政策执行成本，直接按人均分，或按户均耕地面积均分，使粮食补贴未真正补贴粮食生产，且额度较小，也就难以调动粮食生产积极性。

    (五)土地经营权流转缓慢，粮食生产规模效益难体现
    2008年，全省家庭承包经营的耕地总面积4375万亩，全省家庭承包耕地流转面积332万亩，占承包耕地的7.6%，比全国平均水平差1.1个百分点。流转土地中35%用于种粮，65%种高效作物，土地集中流向特色农业和优势产业的趋势越来越明显。作为粮食主产区的襄樊市土地流转只占2.66%。而发展种养殖等特色经济的地区土地流转速度明显加快，如天门土地流转面积达25%以上。土地流转的主要障碍是，在广大农户头脑中存在典型的“宁可抛荒，不可失地”思想，不愿意把土地拿出来流转，担心土地流转之后没有了生存的依靠，特别是在目前金融危机的影响下，相当部分返乡农民工重新开始农业生产，转移就业压力大，农地流转的障碍更大。

    （六）粮食产业化水平低，粮农分享粮食增值收益的能力弱
    作为全国农业区划中的十三个粮食主产省之一，湖北在粮食生产方面具有得天独厚的资源比较优势，但要把这种资源优势转化为实际的经济优势和竞争优势必须通过粮食产业化来实现。但是目前湖北粮食产业化存在许多问题，比如粮食加工企业数量多，单大米加工企业就有894家，但真正称得上龙头企业的数量极少，大部分中小企业年开工严重不足，大部分产能闲置；一些骨干大企业的产品科技含量不高，原始创新不足，粮油加工业结构不合理，整体效益差。粮农的组织化程度低，有影响力的粮农协会很少，更不具备相应的谈判和组织能力，粮农的利益得不到很好的保障。

    三、兼顾粮食生产与农民增收的对策建议
    随着我国粮食市场的全面开放，市场经济的不断完善和人民生活水平的不断提高，粮食安全的保障不再仅仅依赖于强有力的国家计划和政府推动，协调粮食生产与农民增收的关系必将是一项长期而艰巨的任务，必须统筹考虑国家和农民、中央和地方的利益，建立一个长效机制，方能确保国家粮食安全、促进农民持续增收。

    （一） 协调粮食生产与农民增收要转变“五个观念”
    1、从追求粮食数量安全到追求粮食数量、质量和粮农收益安全相结合的转变。要保障长期的粮食安全必须把保障粮农收益作为重点，单纯追求粮食数量安全，容易使粮食生产脱离市场，造成“谷贱伤农”和不能实现粮食有效供给。粮农利益得不到保障，作为市场主体的追求利润和效用最大化的农户将会通过调整生产结构、较少粮食播种面积甚至放弃耕作的方式来抵制利益的流失，增加国家粮食生产和粮食安全的不确定性。

    2、从粮食生产安全到粮食的生产和市场安全相结合的转变。在市场经济条件下，任何商品的价值实现都必须经过市场检验，粮食产品只有适销对路才能不断发展并保证其获利性。当前，随着粮食消费结构的变化，粮食生产必须脱离出就农业而论农业的狭隘思维，积极拓展粮食产业的生产链和发展空间是现代粮食产业发展的必然选择。

    3、从“藏粮于地”到“藏粮于地”与“藏粮于科技”相结合的转变。耕地是不可再生、不可替代、易于流失的稀缺资源，对粮食安全具有基础作用。据典型调查显示，在一个地区占用1亩耕地所损失的产出量要用3 亩以上新开垦的耕地来弥补，因此，实行最严格的耕地资源管理制度和立法是由我国现实条件决定的。同时科学技术是第一生产力，从长远看提高耕地的生产力必须依赖于现代农业技术的大力发展：一是要研究推广适应中部地区和江汉平原区情的旱育秧技术、免耕抛秧技术、免耕直播技术、诊断施肥与精准施肥技术等；二是要加强良种生产基地建设，实施优质育种繁育工程；三是要加强农业及农村信息体系建设，为粮食生产提供强有力的信息服务。

    4、从被动承担义务到积极发挥优势和把粮食产业作为重要领域来规划发展的转变。粮食主产区常常因为要承担国家粮食安全的责任，在农业产业结构调整和农业发展中必须强调粮食安全的重要性，并且相应增加了主产区的地方行政成本和经济压力，形成主产区和主销区的不平衡利益关系。一方面国家和各级政府必须制定有力的政策来补偿主产区利益损失，将部分公共资源向弱势地区倾斜，农业投资向粮食主产区倾斜，尽快提高主产区粮食综合生产能力；另一方面粮食主产区应该正确认识到其具有的粮食生产比较优势，随着粮食市场的放开和国际粮食市场价格的高位运行，粮食产业发展具有广阔空间。

    5、通过一系列的制度创新来推动粮食生产方式向可持续发展方式的转变。合理规模是推动粮食生产和保障粮农利益的必然选择。粮食作为大宗农产品，具有规模生产的优势，小农生产模式既分割了粮食规模利益又增加了生产成本，不利于粮食生产的长期安全。同时必须注意到目前我国粮食生产对化肥、农药具有很强的依赖性，石油农业的弊端日益明显，农业环境污染问题已经相当严重，给人们的生命健康和生态环境造成重要损坏，粮食生产方式必须加速向资源节约型和环境友好型转换。

    （二）健全“三个机制”促进粮食安全保护农民增收
    我省是一个农业大省，粮食生产仍然是农民收入的主要来源，如果粮农的收益得不到保障，不仅会影响粮食的生产安全，甚至还会带来一些社会问题。研究解决粮食增产与农民增收相统一的政策措施，是确保农业长期稳定发展的迫切需要。当务之急，要建立健全三个机制。

    1、粮食价格调控和补贴机制。一是建立依据市场行情变化灵活的粮食价格调控制度。在目前粮食市场价格高位运行情况下，提高国有粮企的收购价格和拉开质量档次，实行优质优价。湖北粮食市场总体上不很健全，农产品和粮食的期货市场、各级批发市场、零售市场等都不完善或不具备，粮食的收购体系不完善。私营粮企在粮食收购中故意压低价格、囤积粮食以抬高粮价获取更高的利润等。国营粮食收购企业仍然是粮食收购市场的主体，国有粮企的粮食收购价具有市场引导作用，应积极发挥其在调节市场价格中的作用。二是增加粮食直补金额。从美国、欧盟、日本等发达国家的实践看，在WTO框架内，加大农业补贴，特别是粮食生产补贴的政策应该成为统筹经济政策的最重要内容。当前，农业生产成本高位运行，直补的好处都被生产成本上涨所抵消，提高直补金额可以恢复粮农信心和促进粮食安全。三是调整粮食直补方式。一种方式是补给农民：由单纯根据种粮面积补，改为依照种粮面积和向国家出售的商品粮数量和质量相结合的补贴方式，体现鼓励多产量、多调粮、产好粮的政策导向。一种方式是补给地方财政：为提高地方政府抓粮食的积极性，避免“粮食大县，财政穷县”，应考虑以财政转移支付形式，依据商品粮总量给予粮区财政专项补贴。

    2、农资监管机制。一是加大对农资生产、流通企业的监管。加强对农资出厂价格的监管，控制源头价格过高；强化销售环节监管，严格控制流通环节的加价幅度；健全农资营销网络，减少中间成本。二是增加对农民的农资综合直补。改革现行的对农资生产、流通企业实行各种优惠的农资补贴方式，对农民实行化肥、农药、地膜、农机及排灌等农资和服务的直接补贴，增加农民承受农资价格上涨能力。三是建立健全农资淡季储备计划。针对目前的农资价格上涨过快的现象，湖北省积极建立化肥淡季储备、旺季销售制度，用于平抑化肥旺季市场价格波动和抗灾救灾。

    3、农业保险机制。对具有公益性和弱质性、风险性的粮食和农业生产实行保护制度具有必要性和长期性，其目的是保护农民收益，提高农民生产积极性，其性质是非市场安排的政府行为。一是组建政策性的农业保险公司，建立不以盈利为目的的政策性保险组织体系。二是建立粮食保险政策支持体系。三是加快《农业保险法》的制定和实施。

    （三）推进“四项措施”挖掘粮食增产增收潜力
    按照国家区域性农业结构调整战略，湖北省要发挥粮食生产优势，长期确立和坚持作为全国重要的商品粮基地的功能和地位不动摇，加强现代农业特别是粮食主产区建设。粮食生产形势的好坏，直接影响农业结构调整行动的进展方向，因此要克服片面理解农业结构调整就是调减粮食的做法。在种粮比较效益低的状况并未改变、滥征乱占耕地的现象还没有完全得到控制、粮经争地矛盾依然突出情况下，必须在挖掘粮食增产增收的潜力上下工夫，推进四项措施：一是推进适度规模经营，提高种粮效益；二是优化种植模式，提高复种指数；三是推广优良品种，调整粮食生产结构；四是创新关键技术，加速科技成果转化。

    （四）实施“五项工程”推进粮食产业化快速发展
    湖北是粮食主产区，推进粮食产业化发展，既可以推进粮食发展，又可以促进农民增收。大力推动粮食产业化，当务之急是要实施“五项工程”。

    1、建设大基地。按照“公司+中介+基地+农户”的产业化模式，建立优质粮源基地。加大中高档优质稻品种的引进与推广力度，组织科研院所、种子部门和龙头企业开展协作攻关，尽快研发一批适合湖北土壤气候的中高档优质粮食品种。龙头加工企业通过定向投入、定向服务、定向收购等方式，同原料基地结成利益共同体，引导农民按照加工企业的需求进行生产，为粮油加工龙头企业提供稳定可靠的优质粮源，提高粮油产品规模效益。

    2、组建大集团。做大做强粮油加工龙头企业，促进粮食产业化经营发展。打破部门、地区及所有制界限，通过联合、兼并、重组，重新整合粮食产业资源；大力开展招商引资，广泛吸纳社会资本参股、控股，快速实现资源集约和资本积累，迅速增强企业规模和实力；大力发展购销、储运、加工、科研多位一体的股份制企业。按照产业化经营和社会化大生产的要求，建立一批集良种培育推广、技术服务、收购储存、精深加工、标准品牌、市场营销、信息传递、物流运输于一体的、在省内外具有竞争力和影响力的大型粮食产业化龙头企业。

    3、建设大园区。在粮食主产区，要打破所有制和地域界限，制订有利于粮食产业集聚的财政政策和土地政策，支持产业园区建设。要强化粮食园区的产业定位，突显区域粮食优势，通过自身培育、外引内联，引导一批能带动产业升级、起主导作用的绿色食品、绿色产业项目和企业集中落户粮食园区，使同类产业的企业在粮食园区内相对集聚，形成规模化生产基地。

    4、培育大品牌。依托优质粮源，依靠科技进步，努力打造知名度高、市场份额高、信誉度高的粮食名牌产品。充分发挥名牌的“扩散效应”、“产品聚合效应”，促进粮食企业扩大。以优势企业和名牌产品为核心，对规模较小的加工企业，实行统一品牌、统一质量、统一包装、统一经营，形成产品系列，提高产品档次，扩大知名品牌市场占有率。加快粮食新产品的研究开发和高新技术的应用，重点培植一批具有地方特色和民族特色、市场潜力大、科技含量高、效益好的粮油精深加工名牌产品。

    5、开发大市场。切实把粮食市场体系建设作为推进粮食产业化经营的关键环节来抓。健全以初级市场为基础、以区域性批发市场为骨干、以国家级批发市场为龙头、多种经济形式和多种经营方式并存、设施完备的粮食市场网络。