从统筹城乡发展的战略高度规范农村宅基地管理

2014-09-15 00:56:14  

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民进湖北省委员会

    最近，我们对我省农村宅基地管理使用情况进行了专题调研。从调查了解的情况看，一些地区在农村宅基地管理上能够积极宣传和认真贯彻国家土地管理法规政策，依法执行土地利用总体规划，坚持节约、集约用地原则，加强指标控制，完善审批制度，实现了耕地总量动态平衡。但是，也出现一些新的情况和问题：农房分布散乱，不规范，沿公路和乡村道路“一字长蛇阵”排列的情况还比较突出；违法违规建房，浪费基本农田现象时有发生；迁入新房或进城购房后，农村出现大量闲置废弃的空房和宅基地，形成“空心村”，等等。妥善解决上述问题，合理规划和规范管理农村宅基地，对于充分利用和保护土地资源，统筹城乡发展，推进城镇化建设，具有十分重要的意义，应当引起各级政府和全社会的高度重视。

    一、造成农村宅基地管理使用问题的原因
    1、农村住房建设随意性较大，规划性不强。农村建房报建意识淡漠，一些农民建房基本上没有办理规划报建手续。究其原因，一方面是农民对规划报建认识不足，另一方面也是有意规避，脱离监管。由于政府部门对农村规划投入较少，农村建设规划编制中缺乏村镇统筹规划和控制性详细规划，所以在一定程度上妨碍了新农村建设，致使农民住宅处于低水平重复建设之中，出现“只见新房，不见新村”的现象。

    2、基层政府力量薄弱，监管难以到位。一般说来，农村年满18周岁的男孩就应该分到宅基地，在村委协调下统一分配，按照一定的程序到国土部门办理宅基证，宅基分配采用“一户一宅”制。但由于乡镇建设管理机构人员紧缺，办公经费拮据，而国家政策规定办证只收工本费5元，远不够土地、城建部门下村费用，加上农村宅基地涉及面广，于是管理很难到位。当前农村建房历史遗留问题多，村委会对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上宅基地实行的是无偿、无期限的使用制度，所以很长一段时间以来农村建房处于无序状态，乱占、多占现象严重，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，大量出现“一户二宅”甚至“一户多宅”的现象。

    3、宅基地转让受现行法律政策限制，大量宅基、老房闲置，造成土地浪费。农村宅基地的性质属于农村集体所有，按照现行法律，农民对自己的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。由于宅基地的不可交易性，一方面大量农民进入集镇后，农村的房子空闲着；另一方面许多农民在外打工做生意赚到钱后，在城市买房的同时，又回农村修建新房，舍弃了老宅破房，造成农村宅基地只有增加的没有退出的，土地浪费严重。

    4、管理体制不顺、手段不强，农村宅基地违法案件查处难、执行难。在违规建房中，有符合村庄规划和用地条件，但没有按程序申报审批的；也有既不符合规划也不符合宅基地审批条件，个人抢占私建的，由于乡镇管理机构无执法权，很难采取有效措施；国土资源管理部门虽有查处权但没有强制执行权，具体执行起来也很困难。

    5、新建中心村注重形象较多，注重生产生活实际不足。在新农村建设中，有些地方在中心村规划上，搞形象工程，沿公路建设。这虽然对农村群众带来交通便利，但是没有根据农村实际，适合生产生活特点，随塆就势而建，占用了大量优质耕地，而且在新村建成的同时，旧的宅基地没有复耕。

    二、规范农村宅基地管理使用的建议
    1、各级政府应从统筹城乡建设用地的战略高度，充分认识加强农村宅基地管理使用的重要意义。对于农村宅基地的管理使用，不能仅从一村一户的住宅建设来看待，而应上升到整个城乡发展和统筹建设用地的战略高度来充分考虑。控制土地浪费的重点应当是农村，而不是城市。有研究指出，1978年我国农村村庄用地只有7000多万亩，2007年达到了27000多万亩，村庄用地扩大了2亿亩，而农村人口却减少了6000多万人；改革开放初城市建成区为2600多万亩，2007年为7600万亩左右，30年来城市建设用地扩大了5000多万亩，却转移和增加了4.1亿人口。因此，应严格控制农村宅基地供应，多拿一些土地供应城镇住宅建设，降低城镇房价，让更多的农村人口进入城镇并买得起房子，同时复垦农村空余的村庄和宅基地，这样更利于节省土地，提高城镇化水平。在2009年底召开的中央经济工作会议上，进一步明确了要积极稳妥地推进城镇化，提升城镇发展质量和水平。今后一个时期，我国城镇化进程将会加快，建设用地供需矛盾可能进一步加剧，我省各级政府应切实增强紧迫感和责任感，从统筹城乡建设发展的战略高度，充分认识规范农村宅基地管理的重要意义。

    2、加大宣传力度，充实基层管理队伍，强化管理措施，严格土地执法。各级政府及其城建、国土管理部门应加大土地管理的宣传力度，在农村特别应加强宅基地管理政策的宣传和普及，在全社会形成集约节约用地的良好氛围，增强农村依法用地的意识。切实加强城建、国土管理队伍建设，充实基层，改善条件，强化手段；进一步健全土地执法动态巡查制度，把岗位目标责任落实到位；发挥村级土地协管员的作用，加强农村宅基地的日常监管，及时发现和制止土地违法行为；加大执法力度，对滥用耕地、私自建房等违法行为，坚决依法打击。

    3、切实发挥规划的保障作用，增强规划的前瞻性。加强规划在农村住宅建设中的先导作用和控制作用，并按照协调人与环境的关系、保障经济发展、实现城乡建设总体效益最大化的要求，增强规划的科学性和前瞻性。从农村生产生活实际出发，把旧村改造与新村建设相结合，充分利用荒坡地、老宅基、村内空地等，把规模较小的自然村和零星分散的居户逐步向中心村集中；靠近集镇规划区和城市郊区的新村建设，建筑档次适当超前，实行小区化、多层化，以便将来城市扩容时，顺利融入城镇建成区，避免重现“城中村”、“园中村”局面；顺应人口转移流动趋势，在人口集中的大村庄、集镇、郊区，允许建设高层住宅，尝试“小产权房”，提高土地容积率，灵活住房流转，促进城乡一体化发展。

    4、加快宅基地使用权登记发证工作，确保农民合法使用的宅基地全部如期发证到户。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地。认真按照国土资发〔2008〕146号《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》要求，集中力量，克服困难，在对现有农村宅基地进行全面调查摸底的基础上，力争在2010年底前，基本完成宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。

    5、加大财政投入，制定宅基地利用和管理的奖惩政策，盘活农村土地存量。回收和复垦闲置宅基地的意义，不只是复耕土地、增收粮食，更在于防止土地流失。如果集体土地不当地被私人控制，势必恶性提高国家建设用地的补偿成本，为此，应当设立国土整理基金，收购、置换、复垦农村废弃村庄和空余宅基地。各级财政应加大资金投入，鼓励小自然村并到大村子和小城镇，鼓励宅基地复垦；对“一户多宅”和空置住宅，应制定激励措施和采取必要手段，鼓励农民腾退多余宅基地；凡新建住宅后应退出旧宅基的，可采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地；允许村民将原宅基地或房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂，鼓励村民用“宅基地置换”模式，进集镇、进中心村置换一定的面积落户；以开展宅基地使用权登记发证工作为契机，组织开展对“空心村”、闲置宅基地、空余住宅、“一户多宅”的调查清理工作，严格宅基地申请条件，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定；鼓励村民在新建、改建、扩建住宅时，充分利用村内空闲地、老宅基以及荒坡地、废弃地；凡未纳入新农村规划的村庄，不得审批再建新房，已纳入新农村建设规划，但原有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地；按照城乡统筹发展的规划，引导农民进集镇、中心村建房，使农村宅基地的利用和管理走上集约化、合理化、规范化轨道。