全面推进社区建设创新社会管理工作——关于“十二五”期间我省城乡社区建设的思路及建议

2014-09-15 00:56:22  

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谢 松 保

    “十二五”时期，将是我省经济加快发展的重要机遇期，也将是社会结构深刻变动的重要时期。随着工业化、城镇化的深入发展，社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党的执政基础的支撑点。在这种新的形势下，如何更好地发挥社区在加强社会管理、维护社会稳定、促进社会和谐的重要基础作用，我厅围绕这一专题进行了深入调研。现将有关情况报告如下：

    一、“十一五”以来我省社区建设取得的主要成效
    1、新型基层社会管理体制初步建立。各地针对过去居委会规模过小、地域交叉、资源分割、管理不便等问题，按照中办发\[2000\]23号和鄂发\[2001\]9号文件提出的要求，重新划分了社区，调整了社区规模。鄂发\[2007\]4号文件下发后，各地又对社区进行了调整，进一步优化了社区布局。截止目前，全省共建立新型社区3862个，其中，城区社区2710个，乡镇社区1152个。在此基础上，各地大力加强社区组织建设，已建立起了以社区党组织为领导核心，以社区自治组织为责任主体，以社区群团组织、志愿者组织和服务性社会组织为补充的社区组织网络体系，构建了与经济社会发展相适应的新型基层社会管理体制。同时，各地注重加强社区干部队伍建设，不断创新社区干部选拔任用、教育培训、服务管理和激励保障工作机制，激发了干部队伍的活力，初步建立起了以社区党组织和居委会成员为主体、以社区专职工作者为依托、以社区志愿者为补充的社区工作者队伍，在密切党委、政府与人民群众的关系、加强基层社会管理与服务中发挥了不可替代的重要作用。

    2、基层群众自治机制不断完善。各地通过丰富内容、创新形式、优化环境，使社区居民民主自治得到逐步落实，党组织领导下的充满活力的社区居民民主自治机制正在形成。现在，全省大部分城市已推行了社区居委会户代表选举或直接选举工作，全省实行直接选举和户代表选举的社区已经达到40%左右。各地还积极探索，组织居民开展“门栋自治”、“居民论坛”、“社区对话”、“社区听证”、“居民说事”、“民评官、民评民”等民主管理活动，创新了社区民主管理机制，极大地推动了社区民主自治，居民参与意识普遍增强，社区重大事务的民主协商和决策机制正在形成。

    3、社区服务体系逐步形成。各地始终坚持以人为本、服务居民的宗旨，把社区服务作为社区工作的基础和核心内容来抓，通过加强社区服务设施建设、综合信息平台建设、专业服务队伍建设，初步形成了以政府公共服务为主体的社区服务体系，满足了居民群众的基本物质文化生活需求，提高了居民群众的生活质量和水平。全省共建立区（市、县）级社区服务中心80个，街道社区服务中心190多个，每个社区都建立了社区服务站，大部分设立了“一门式”服务大厅，设立党员服务、民政救助、社会保障、计划生育、社区警务等服务窗口，面向社区居民开展“一站式”服务。目前，社区服务的内容已从传统的福利服务、便民利民服务、社会互助服务发展到满足居民各种需求的系列化服务，特别是各地积极转变政府职能，改进社会管理和公共服务的方式，着力推进就业、社会保障、救助、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育、退休人员社会化管理、流动人口管理以及社区安全等公共服务体系建设，较好地解决了居民群众迫切需要解决的就业难、看病难、看病贵、基本生活保障等公共服务问题，深受居民群众的好评。

    4、社区建设投入保障逐步加强。各地积极探索建立政府投入与社会投入相结合的社区建设多元投入机制，加大社区建设的公共财政投入力度，社区建设在政府公共财政的投入当中从无到有，比重不断增加，并逐步建立年度增长机制，社区服务设施建设投资逐年加大，社区工作运转经费基本得到保障，社区工作者的待遇逐步提高。据统计，全省社区工作、服务用房面积达到300平方米的社区已占39%；社区干部工资待遇平均达到了月均900元左右，大部分地方为社区干部办理养老、医疗保险，少部分地方为社区干部办理了工伤、失业、生育等保险；社区工作经费月均达到了2000元。

    5、农村社区建设探索推进。各地根据民政部和省委、省政府的部署，按照统筹城乡发展的要求，大力加强农村社区建设，努力使广大农村居民共享经济社会发展的成果，在全面推进城市社区建设的同时，积极探索推进了农村社区建设，全省18个农村社区建设实验区、县（市）结合自身实际，从农村的实际情况和农民最关注的利益需求出发，加强了农村社区的硬件和软件建设，促进了农村经济社会的协调发展，形成了不同的农村社区建设模式，有力推动了我省城乡经济社会发展的一体化进程。

    二、当前社区建设工作中存在的困难和问题
    1、社区管理体制不顺。具体来说，一是社区职责不明确。随着经济社会的发展以及各项改革的深化，“社会人”大量增加，政府和企业原来承担的一部分社会职能分离出来，转移到社区和社会中介组织；同时，政府公共服务项目也不断向社区延伸，使得社区居委会承担了大量政府公共服务和城市管理职能，行政化倾向越来越严重。根据调研掌握的情况，社区居委会承担了50多个部门交办的110多项工作任务，使社区居委会的行政功能越来越强化，而民主自治的功能相对弱化。二是社区工作的责权利不对等。各职能部门在向社区居委会交办工作任务的同时，没有按照责权利对等的原则，赋予社区居委会相应的权利和必要的手段。少数部门在社区有工作任务，但未给经费；有的虽然给了经费，但数额很小，不能保证任务的完成；有的工作社区居委会是不能承担的，比如行政执法类的，社区居委会不具备行政执法资格，导致社区居委会工作的难度不断增加。三是社区关系不顺。一方面，基层政府及其派出机构与社区组织的关系不顺。基层政府及其派出机构对社区组织的工作应该是指导、服务，社区组织对基层政府及其派出机构的工作应该是协助和监督。但现在的实际情况是，社区组织已经变成了基层政府及其派出机构的“腿”，有些地方的基层政府及其派出机构把本应该由自己完成的工作通过签订责任状、实行一票否决、组织考核验收等形式转嫁给了社区居委会。另一方面，社区组织之间的关系不顺。当前比较突出的是新建小区的物业管理部门、业主委员会和社区党组织、居委会四者之间的关系有待进一步理顺。四是社区体制改革不到位。当前，还有不少市、县没有按照中央和省委、省政府的文件要求进行社区管理体制改革，没有科学合理地调整划分社区，还是原来村委会和居委会的工作模式，不过是换个章子、挂个牌子而已；特别是一些乡镇社区，基本保留着原行政村的体制和工作运行方式，有的是“两块牌子、一套班子”，有的是“两块牌子、两套班子”，社区工作的内容不断增加，但社区工作应有的体制机制没有建立起来。

    2、社区基础设施建设滞后。据这次调查统计，全省还有60%的社区办公活动用房面积没有达到300平方米，其中有10%的社区没有办公活动用房，靠租房、借房开展工作。有的社区办公活动用房面积达到300平方米以上，但存在着服务基础设施简陋、陈旧，功能设置不合理等问题。分析原因，主要有三点：一是规划不够。有些地方没有贯彻“规划先行”的原则，没有把社区基础设施建设纳入到经济社会发展和城市建设规划中，缺乏统筹考虑，缺乏长远规划，社区基础设施建设长期落后，面貌长期得不到改变。二是投入不够。从调研的情况看，近几年各地都在加大对社区基础设施建设的投入，但与基层社会管理与服务的要求有很大差距，不能满足社区工作的需要。不少地方对社区基础设施建设投入的主体不明确，一味等着国家和省里的项目，等靠要的思想比较严重。有些地方基本没有投入，在财政支出中没有社区基础设施建设项目。三是配置不优。有些社区的办公和服务用房在功能设置上没有遵循“社区干部办公空间最小化、居民活动空间最大化、使用效益最优化”的原则，社区工作人员占据着较大的用房空间，用于居民活动的空间过小。有些社区尽管办公服务用房面积较大，但没有设置“一门式”服务大厅，不便于居民办事。

    3、工作经费保障不力。从调研反映的情况看，全省各地社区经费保障水平普遍低，影响着正常工作的运转，影响着社区干部的积极性。一是社区工作经费缺口较大。尽管各地都采取了不少办法和措施，但受经济发展水平和地方党委政府领导对社区建设重视、支持程度的影响，社区工作经费仍是捉襟见肘。据统计，一个中等社区的年工作经费支出在10万元左右。目前，全省社区平均财政保障经费在3—7万之间，不足社区正常支出的一半，还有一半以上的缺口要靠社区自筹，不少社区只能是四处“化缘”，通过向辖区单位拉赞助、向有关单位和部门“乞讨”来弥补经费的不足。二是社区干部待遇偏低。社区干部承担着繁重的社区管理和服务任务，但是，他们获得的报酬与所承担的工作量、所作出的贡献不成正比，待遇普遍偏低。据调查，全省社区干部月工资平均在900元左右，最低的不足500元。有的地方由于没有正常的经费来源渠道，社区干部有两三年没有拿工资了，完全是凭着对党、对人民负责的精神，在社区工作岗位上默默奉献。

    4、社区干部队伍建设亟待加强。一方面，社区干部队伍的结构不合理，缺乏高素质人才。这次调研发现，真正文化水平较高、工作能力较强、年轻有为的社区干部不多，大部分社区干部是政府机构改革中的分流人员，企业改制中买断工龄的下岗人员，政府购买的公益性岗位安排的也大多是生活困难的人员，这些人员年龄偏大，文化素质偏低，社区工作经验不足。另一方面，由于社区工作待遇低，对优秀人才、年轻干部缺乏吸引力，已有一些竞聘到社区的优秀人才，因为不满意社区的待遇而离职。另外，还有部分地方没有按照社区体制改革的要求对社区干部的身份进行改制，导致社区干部的身份复杂。比如恩施市184名社区干部中，由政府和街道办事处下派到社区工作的就有133人，分别是公务员和事业编制，真正由居民按照民主程序选举产生的只有51人，比例很小。

    5、社区建设发展不平衡。一是城市之间发展不平衡。从全省社区建设情况看，经济实力相对较强、城市建设水平相对好一些的地方，社区建设水平相对高一些；经济相对落后的地方，社区建设水平相对低一些。但也有一些地方，由于地方党政领导和主管部门对社区建设不够重视，社区建设水平并没有与经济发展和城市建设水平同步。总体上看，大、中城市起步早，发展较快；少数小城市积极性高，探索推进，有了一定的基础；大部分的小城市和集镇基础较差，发展缓慢。二是城乡之间发展不平衡。近几年，全省的社区建设形成了从大中城市向小城镇及乡镇、城郊社区梯次推进的态势。但由于受社会经济基础不同、领导的重视程度不同、客观需求不同等诸多因素的影响，城乡社区建设的水平存在着较大差异。从这次调研的情况看，乡镇驻地和城郊村的社区管理体制改革基本没有进行，社区管理服务处于自发运作状态。农村社区建设还处于探索实验阶段，没有形成全面推进的态势。

    三、“十二五”期间我省社区建设的思路及建议
    实现我省经济社会的协调发展，必须大力加强城乡社区建设。为使社区建设纳入全省经济社会发展“十二五”规划，得到强有力的政策支持，获得快速发展，我们提出以下建议：
    1、社区建设工作的发展思路和发展目标。“十二五”期间，全省社区建设工作的发展思路是：着力解决影响社区建设工作的体制机制、设施建设、经费保障和人员工资待遇等方面的困难和问题，使社区“有人办事、有钱办事、有房办事”，努力把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，促进全省政治、经济、文化和社会建设的全面协调发展，为全面建设小康社会、构建和谐湖北奠定坚实基础。发展目标是：到2015年，全省实现社区规模适度、布局合理、组织健全，建立起关系协调、职责明确、运转高效的基层社会管理体制和社区工作运行机制；居民自治活动有序开展，社区居委会直接选举和户代表选举比例达到60%，党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制基本形成；建立起完善的社区服务体系，居民群众的物质文化生活需求得到基本满足，信息化水平明显提高；建立起完善的领导体制和协调机制，社区建设工作纳入各级党委政府的重要议事日程和经济社会发展规划，形成“党委领导、政府负责、民政组织协调、部门协同配合、社会力量广泛参与”的工作格局；建立起完善的投入保障机制，社区组织工作服务用房和居民活动场所得到根本改善，每个社区都建设不低于300平方米的社区服务站，社区工作经费和人员工资待遇得到有效保障。

    2、社区建设工作的重点任务。“十二五”期间，我省社区建设工作重点要做好以下四个方面的基础工作：
    第一，切实理顺社区管理体制，健全和完善社区工作机制。一是进一步优化社区布局。根据经济社会发展和社区管理与服务工作的需要，进一步优化社区布局,调整社区规模。当前，重点是切实理顺县（市）、乡镇政府所在地的社区管理体制，加强新建住宅区、工矿企业所在地、城中村及城郊村、流动人口聚居地的社区组建工作，全面完成社区管理体制改革，实现社区管理与服务工作的全覆盖。二是探索建立社区公共服务站。鉴于当前各地普遍反映社区工作体制不顺、社区组织工作职责不清等问题，加快建立社区公共服务站，实行“居站分设”。社区公共服务站是政府延伸到社区的各项公共管理和服务工作的承接平台，是社区行政事务的执行主体，在政府职能部门的指导、帮助下，在社区党组织的领导和社区居委会的协助、监督下开展工作，主要负责承担社区公共服务和社区管理职能，除社区警务室、医疗卫生服务站以外，相关部门在社区设立的站（室），全部纳入社区公共服务站，在“一门式”综合服务大厅统一受理或办理，不得单独设立机构、招聘人员、悬挂牌匾。社区居委会作为群众自治组织，主要负责履行社区自治功能，组织、动员居民开展自助、互助服务。三是建立社区工作准入制度。基层政府及其职能部门、街道办事处或乡镇政府下沉到社区、需要社区组织完成或协助完成的公共服务和社会管理工作，以及针对社区开展的检查、考核、评比等，都要报经市、区（县）社区建设领导协调机构审核批准，一般每年研究讨论一次，遇到重大事项、突发性事件需要社区组织承担或协助的，由市、区（县）社区建设工作领导协调机构临时研究决定。凡属于基层政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不得转嫁给社区组织承担；凡经审核批准进入社区的行政事务性工作，或委托给社区组织承担的有关工作事项，必须按照“权随责走、费随事转”的原则，为社区组织提供必要的工作经费和工作手段，做到任务责任到位、工作经费到位。对部门擅自下达或没有作到“权随责走、费随事转”的行政事务性工作，社区组织可以拒绝完成。

    第二，努力改善社区工作条件，改进社区管理与服务工作手段。一是加强社区工作服务用房和居民活动场所建设。按照政府引导、政策支持、社会参与的原则，结合城镇建设总体规划，切实解决社区公共服务用房和居民活动场所建设问题。到2015年，全省每个社区要设立一所面积不低于300平方米的社区综合服务站。建议“十二五”期间，省级每年投入1.11亿元，其中，争取中央社区服务设施建设项目资金1100万元，省福利彩票公益金1000万元，省发改委和省财政各投入4500万元，总共投入5.55亿元，通过以奖代补的形式，彻底解决2275个城镇社区和1000个农村社区服务设施缺乏的问题。城镇社区服务站每建设完成一个补助20万元，农村社区综合服务中心每建设完成一个补助10万元。二是落实社区工作经费。建议按照每户每年20元的标准，核定社区居委会及公共服务站工作经费，城区由市、区财政按比例分担，全额纳入财政预算，乡镇由县（市）和乡镇按比例分担，各地可视财力情况适当提高社区工作经费，并比照行政事业单位公用经费增长幅度逐年增长。按照“权随责走、费随事转”的原则，将相关职能部门投入到社区的专项经费及工作补贴，由市、（区）县财政统一划拨给街道或乡镇，设立社区工作资金专户，以社区为单位实行帐户明细管理，由社区集中使用。三是加强社区综合信息平台建设。社区信息化建设是提升社区工作水平的重要途径。当前，推进社区信息化建设的主要问题和困难是缺乏统一组织和资金投入，市州还没有全面铺开，终端还没有全覆盖，数据采集更新不及时，相关部门的资源没有很好整合。为在“十二五”期间建成全省社区管理信息系统，覆盖所有城镇社区，在中等城市都建立功能完善、运转高效、管理规范的社区服务信息平台，建议省政府出面整合资源，统一社区工作软件；省财政投入一定资金，加强社区信息化软、硬件的建设；为每个社区配备1名专门的信息工作人员，负责社区基础数据的采集、更新、应用及日常管理和维护等工作。

    第三，整合社区公共资源，提高社区管理与服务工作水平。一是建立设施资源双向开放机制。目前，我省社区资源共享中仍存在不少问题，主要表现在管理体制不顺，各地各部门用于基层社区的投入缺乏统一协调，多头投入、重复建设、各自为阵的情况比较突出，造成资源浪费。应优先推动社区群众需求最为迫切、设施资源最为丰富的教育、科技、文化、体育、公安等单位的设施资源向社区居民开放，采取低偿（低于市场价格）与无偿相结合的方式，实现资源共享。二是整合社区工作力量。要按照理顺关系、整合资源、一岗多责、效能优先的原则，对社区党组织、居委会、各部门派驻社区公共服务站的工作人员进行整合，实行交叉任职、分工负责，条块结合、合署办公。有计划地选派新招录的公务员到社区锻炼，实施“一社区一大学生”计划，改善社区工作人员的机构。培育发展社区民间组织，通过购买服务等方式，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。吸纳专业社会工作人才从事社区管理与服务工作，提高社区工作的专业化水平。三是提高社区工作人员的待遇。按照不低于当地职工平均工资（社会平均工资）标准，解决好社区党组织、居委会成员及公共服务站工作人员的工资，落实相关生活福利待遇。社区党组织、居委会成员及公共服务站工作人员的工资。其工资、保险费用，由市、县（区）财政按适当比例分担，全额纳入财政预算，并建立自然增长机制。不断扩大从优秀社区工作者中选拔公务员和事业单位工作人员的比例，同等条件下优先考虑。

    3、保障措施。为保证“十二五”期间全省社区建设工作任务的全面落实，要采取以下保障措施：
    一是强化组织领导。社区建设是一项综合性工作，特别是随着改革的不断深入和新情况、新问题的不断涌现，社区管理、建设和服务的综合性和专业性越来越强，改革推进遇到的条块矛盾越来越多，迫切需要有一个具有综合协调权力的“社区建设工作办公室”来加强统筹协调工作，围绕党和政府的中心任务，全面谋划社区发展，督办重点社区项目，综合协调条块矛盾，参与“捆绑式”综合考核，推进社区建设、管理和服务的协调发展。为此，建议在县（市、区）设立社区建设日常工作机构（社区办或社区工作局），定为副局（科）级，主要领导由民政部门班子成员兼任，落实3-5人专门编制，落实相应工作经费，负责辖区社区建设工作的指导、协调、监督、检查、考核等工作。各地要广泛开展党政领导联系社区、部门对口帮扶社区的活动，帮助社区研究解决实际困难。驻社区机关、部队、院校、企事业单位、团体参与社区建设工作的情况要作为评选“文明单位”的一项重要内容。

    二是广泛开展示范创建活动。要建立健全条块结合的社区建设综合考核评估办法，深入开展社区建设示范创建活动，充分发挥典型的示范带动作用，促进社区建设的规范、平衡发展。要进一步完善社区建设示范单位指导标准，改进和完善评估方法，努力实现社区建设示范创建活动的制度化、规范化，使示范创建活动成为发现问题、解决问题、推动工作的重要手段。