关于加强地方融资平台整合与风险控制的建议

2014-09-15 01:00:18  

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民建湖北省委员会

    截至2011年9月末，全国省、市、县三级融资平台已达到10468家，平台贷款余额9.1万亿元。地方融资平台通过政府举债融资,不仅为地方经济和社会发展及时筹集了资金，而且在应对国际金融危机的冲击中发挥了积极作用。虽然地方融资平台的债务规模和债务风险目前还未达到警戒线，但是高速扩张也带来了一系列问题：
    一是债务偿还压力较大，缺乏风险控制机制。截至2010年底，地方融资平台债务余额占当年地方公共财政收入比值为68.1%，有148家地方融资平台存在逾期债务，逾期债务率平均为16.3%，有358家融资平台通过借新还旧方式偿还债务，借新还旧率平均为55.2%。同时，在地方政府以投资为主导拉动GDP的背景下，融资平台更加关注规模指标而忽略了风险指标，缺乏有效的控债、偿债机制，资产负债率居高不下，影响了持续融资能力。
    二是管理不规范、盈利能力较弱。部分融资平台的公司法人治理结构不完善，内部管理层级多、链条长，资本金到位率低。截至2010年底，有15.7%的融资平台存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，同时，由于融资平台主要投向回收期较长，如基建等公益性项目，有26.4%的融资平台出现亏损。

    三是投融资模式单一，不能有效降低融资成本和分散风险。依托政府信用的银行贷款一直是各级投融资平台的主要融资方式，除BOT方式外，其他新型融资方式很少采用，特别是民间资金很难被吸纳进入政府融资平台。
    四是资产经营机制不健全，平台自身造血能力不强。投融资平台拥有的一部分作为可经营性的资产，没有形成有效的资产经营机制，难以有效发挥资产的收益创造功能。
    针对融资平台存在的上述问题，我们认为，应加强对融资平台的整合，推进地方政府债务显性化和债务风险主体的明晰化，促使地方政府降低债务风险和信用风险。通过实施整合，实现资金渠道、投资主体的多元化，加强对融资平台运作过程中的投融资行为监督，减少投资方向和投资规模上的偏差带来的风险。具体建议如下：

    一、实施微观主体层面的资产、项目和公司整合
    1、摸清融资平台公司的资产运营状况，加强平台公司兼并重组。取消多级公司体制,形成原则上最多两级的架构，避免形成互相担保的状况。根据公司资本实际情况，适时推进融资平台公司重心下移，尤其是加强与区县平台公司的整合联动。同时，加强优质的经营性平台公司的跨区兼并重组。
    2、整合政府投资建设资金，充实平台公司实力。整合地方政府所拥有的用于投资建设的三类资源,即基础设施建设预算支出、基础设施建设行政性收费收入以及政府土地出让金净收益，充实平台公司实力。同时，放大各政府部门管理的资金，支持平台公司做大。
    3、创新资产运营路径，提升资产整合效率。推动有关基础设施企业进行股份制改造，将原有的基础设施资产打包上市。推进投融资平台资产证券化，增强资产的流动变现能力。在开辟资产所有权转让渠道的同时，拓展存量资产的经营权转让形式。
    4、加大政府注资力度，做大、做实投融资平台主体。注资主要包括以下几个方面：一是规费注入，将部分城维费等作为财政专项分别归口注入各平台公司。二是土地储备收益权注入，赋予更多平台公司土地储备职能，将土地增值部分作为对平台公司的资本金注入。三是存量资产注入，将过去几十年形成的存量资产，比如路桥、隧道、水厂等等，划拨给各有关平台公司，成为平台公司的固定资产。四是税收返还，通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠，作为资本金返还给平台公司。

    二、加强市场机制层面的融资方式整合
    1、广泛吸引民间资本进入城市基础设施投资领域。重点解决几个问题：一是营造国有资本与民间平等的生态环境。二是解决价格机制问题。三是市场准入问题。同时，探索土地开发与公益性项目建设相结合，采取公开招标或挂牌方式吸引社会资金投资建设。
    2、积极拓展非经营性项目的资金筹集方式。一是各类商业银行、政策银行的借贷，主要争取中长期贷款用于投资巨大的基础设施项目。二是采取BT方式向企业融通资金。三是通过信托方式将个人储蓄资金转投到公共基础设施项目，吸引民间闲散资金用于城市基础设施建设。
    3、推广使用BOT项目融资等多种融资方式。对有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，应充分放开投资领域，采取BOT项目融资方式，吸引社会各界直接投资建设。对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的城市基础设施项目，采用有补贴的BOT及其衍生方式。

    三、推进管理监控层面的制度措施整合
    1、整合管理部门，提高管理效率。投融资平台的高效管理运营，需要各部门紧密协作，加强合作，建立健全协同配合的投融资平台监管体系。
    2、整合举债机制，加强债务控制。一方面，加强融资平台债务控制。参考相关城市经验做法，对融资平台实施“三不政策”和“三个平衡”原则。另一方面，健全政府投融资责任制度。
    3、整合绩效考核机制，实现激励相容。对投融资平台的绩效考评，不仅仅考核资产规模投资增长量，还应把投资效率、融资完成率、企业资产负债率、盈利能力、偿债率等纳入综合考核指标体系。
    此外，地方融资平台的整合，要充分考虑到未来国内外经济、金融发展走势，以及在建投资项目的后续投资等现实问题，需明确融资平台整合的原则和方向，不能一刀切或者清理过激，要分类管理、区别对待，避免在整合过程中形成新的风险。