农村产权交易的“武汉试验”——武汉农村综合产权交易所调研情况报告

2014-09-15 00:55:41  

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蔡学恩

    2008年10月12日，党的十七届三中全会作出了“关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”，提出了新形势下推进农村改革发展的行动纲领，并作出了关于“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”的重大战略决策。2009年中央1号文件进一步强调要推进社会主义新农村建设。农村的发展改革和制度创新，正是农村经济发展市场化和法治化的过程。为了贯彻落实党的十七届三中全会作出的重大战略决策，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，增强农业农村经济发展活力，提高农民收入，促进农村产权制度改革，培育和发展农村产权交易市场，全国已有多个城市设立了农村产权交易市场，如成都市设立了成都农村产权交易所（2008年10月13日正式揭牌）、重庆市设立了重庆农村土地交易所（2008年12月4日正式揭牌）。

    为构建“两型社会”，促进武汉城市圈内城乡统筹发展，武汉市于2009年4月30日设立了武汉农村综合产权交易所。农村产权交易市场的设立为推动武汉城市圈内农村产权流转和交易提供了有效的平台和场所。农村产权交易是推进农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。武汉市农村产权交易市场的设立，对于进一步深化农村产权制度改革，实现农村产权的流转和交易，完善市场化配置资源的机制，提高农村资产资本化程度，广泛吸引社会资本投向农业农村，促进传统农业向现代农业转变和跨越，将起到积极的推动作用。

    为了进一步深入了解武汉农村综合产权交易所的运作情况及存在的问题，我对武汉农村综合产权交易所进行了为期一周的调研，并与交易所负责人等相关工作人员进行了多次座谈，现将调研情况报告如下：

    一、基本情况
    武汉农村综合产权交易所作为非营利性公司制企业法人，设在武汉市农业局，为全市农村产权交易提供场所、配套设施以及交易信息发布、交易组织、咨询、投融资等服务。交易所实行“六统一”的管理模式：统一交易规划；统一交易鉴证；统一信息发布；统一收费标准；统一监督管理；统一平台建设。对作为转让方的集体经济组织和农民，免收交易服务费。交易所计划在涉农区逐步设立武汉农村综合产权交易所的分支机构，乡镇根据需要逐步建立农村综合产权交易服务站，形成市、区、乡镇三级交易平台统一管理、协作联动的农村产权交易市场体系。该市所辖农村产权依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转交易的，必须在农村综合产权交易市场挂牌交易，鼓励吸引农民个人产权进场流转交易。交易后的农村耕地继续从事农业生产经营的，其产品纳入市级农业政策性保险范围，加大了风险防范的力度。交易所业务范围包括：为农村各类产权提供交易场所和配套设施服务，发布交易信息；组织农村有形产权和无形产权的交易，履行交易鉴证书的签发；农村产权交易的咨询服务、资产处置等。

    从武汉农村综合产权交易所涉及的交易品种来看，农村产权涉及的范围很广，品种很丰富，主要包括农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权九大类。

    从以上农村产权交易品种不难看出：第一，农村产权不是某一具体的物权或其他权利，不能简单地将农村产权理解为某一物权或其他权利；第二，农村产权实质上是一个集合概念，是农村土地承包经营权、“四荒地”使用权、宅基地使用权等权利的集合体。虽然，农村产权是一个集合概念，但是，这并不妨碍我们对农村产权主体以及农村产权主体的权利内容和范围进行界定。因为农村产权主体清晰是农村产权交易的基础和前提，只有明确了农村产权的权利主体是谁及其权利的内容和范围，才能做到农村产权的权属清晰、明确，才能为农村产权的交易提供基础和依据，才能使农村产权在流转、交易过程中实现其价值和收益。权属明确是一项资产能够资本化的前提，任何资产只有包含完整确定的权利，才能在流转中实现其资产价值和收益。

    二、农村产权交易亟待突破的问题
    1、农村产权交易标的的权属。农村产权的权利人将其拥有的农村产权进入农村产权交易市场流转和交易，其拥有的农村产权的权属应是清晰的、无争议的，且已确权并登记发证。目前，某些品种的农村产权如林权、宅基地使用权、农村房屋所有权等的确权、登记、发证的工作还未完全完成。因此，相关部门应根据国家相关规定对农村产权进行确权、登记、发证，从而为农村集体经济组织、农户等将其拥有的农村产权进入农村产权交易市场流转和交易提供基础。

    2、进场交易和交易方式。农村产权交易涉及的品种很多，且涉及不同的法律，受不同的法律规范的调整，如农村土地受土地管理法、农村土地承包法等的调整，植物新品种等农业类知识产权受植物新品种保护条例等法律法规的调整。现行法律法规对农村产权交易是否必须应在农村产权交易市场公开进行，没有明确的规定。然而，基于绝大多数农村产权属于集体经济组织农户拥有的现实状况以及农村产权流转应遵循充分尊重农户依法自愿有偿流转的原则，因此，相关法律法规应对须进入农村产权交易市场交易的农村产权的品种范围做出相应的规定，同时对如何确定交易方式（协议、拍卖、招投标等）进行规定。

    3、农村产权交易标的的评估。关于农村产权交易标的是否必须进行评估，与农村产权的权利主体是谁密切相关。农村产权的权利主体既有农村集体经济组织，也有农村集体经济组织的农户。农户将其拥有的农村产权进入农村产权交易市场流转和交易，是否对交易标的进行评估，应取决于农户自己的意愿；农村集体经济组织拥有的农村产权属于集体资产，当集体经济组织拥有的农村产权进行交易时，应当根据国家关于农村产权评估的相关规定进行评估，以防止集体资产的流失。农村土地在进入流转市场前应先行评估，确定当地土地流转的基础价格，以保证流转价格公平合理，保证村集体组织对农村土地的所有者权益，也便于政府对市场交易实施公平性、合规性监管。因此，应建立农村土地交易的评估制度。

    4、农村产权交易的内部决策、审批程序。农村产权的权利人将其拥有的农村产权进入农村产权交易市场流转和交易，应该按照土地管理法、农村土地承包法、农村土地承包经营权流转管理办法等法律法规的规定，履行必要的内部决策、审批程序。譬如，农户将其拥有的农村土地承包经营权转让其他农户的，应当经发包方同意；农村集体经济组织（发包方）将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准等。

    5、农村产权交易市场的法律定位。设立农村产权交易市场，其目的是为农村产权流转和交易提供平台和场所，以及相关配套设施服务。除了相关法律法规等规定的须进入农村产权交易市场流转和交易的农村产权品种外，鼓励更多的农村产权进入农村产权交易所流转和交易，从而为农村产权流转和交易提供统一的平台，进而规范流转和交易行为，促进农村产权流转和交易有序、高效运行。因此，在法律层面规定农村产权流转和交易应在依法设立的农村产权交易市场公开、公平、公正进行，农村产权交易市场是提供农村产权流转和交易的中介服务机构，以明确农村产权交易市场的法律定位，是很有必要的。

    6、农村产权交易市场的鉴证服务。农村产权交易市场对农村产权流转和交易的双方当事人提供农村产权流转和交易的鉴证服务并出具农村产权交易鉴证书。关于农村产权交易市场出具农村产权交易鉴证书，建议相关法律法规应明确规定：进入农村产权交易市场公开进行的农村产权流转和交易，农村产权交易市场应出具农村产权交易鉴证书；农村产权流转和交易的当事方须凭农村产权交易鉴证书才能到相关部门办理农村产权的变更、备案登记等手续。

    三、建立农村产权交易的规范化体系
    农村产权交易作为一项新生事物，武汉农村综合产权交易所既要敢为人先、先行先试，又要积极稳妥、依法依规推进。因此，建立健全完善农村产权交易以及农村产权交易市场的法律法规政策体系，以规范推进农村产权交易以及农村产权交易市场的监督和管理，显得尤为重要。特别是在以下方面亟待完善：

    1、与农村产权交易品种相关的法律法规政策。如土地管理的法律法规政策，农村土地承包经营权及其流转的法律法规政策，林权及其流转的法律法规政策，农村宅基地、房屋及其流转的法律法规政策，农村集体经济组织资产及其流转的法律法规政策，农村产权交易市场的法律法规政策等。

    2、针对农村产权交易市场的监管体系。农村产权交易市场是为农村产权交易的当事人提供服务的中介机构，因此，为建立和确保农村产权交易市场这一中介机构的公信力，需要建立健全一整套针对农村产权交易市场的监管体系。通过建立针对农村产权交易市场的监管体系，以明确监管主体是谁，监管客体是什么，监管的法律法规依据，以及农村产权交易市场的法律责任（如未尽到法律法规规定的义务时），等等。

    四、发挥律师在规范农村产权交易中的作用
    律师作为法律工作者，应以“服务三农”为己任，积极服务于武汉农村产权交易市场的构建，积极参与农村产权交易，为农村产权交易市场以及农村产权交易的各当事方提供法律服务。律师参与武汉市农村产权交易，对防范交易风险、促进农村产权交易依法依规规范有序高效运行，将会起到积极的促进作用。

    律师在农村产权交易过程中，将主要提供以下法律服务：一是提供现行的与农村产权流转和交易相关的法律法规政策，以及最新的立法动态；二是提供法律咨询；三是对农村产权交易双方进行法律尽职调查；四是设计农村产权交易方案；五是对农村产权交易进行法律分析；六是参与农村产权交易的谈判以及交易合同的起草等；七是法律纠纷的解决，如代理仲裁、诉讼等；八是提供法律宣传、法律培训；九是规范农村产权交易市场的农村产权交易流程；十是制定农村产权交易市场的规章制度等。

    发言人单位及职务：省政协常委、湖北得伟君尚律师事务所执行主任