抗战时期湖北的财政与金融

2014-09-15 21:46:18  

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财 政 方 针

    抗日战争前湖北财政，大多数年份都是在入不敷出的局面之下支撑。1937年7月抗日战争全面爆发，受时局的影响，国民政府军事委员会及其他一些国家主要政权机关于1937年底左右先后迁汉，武汉一时成为战时全国政治、军事、文化、经济中心，支用浩繁，湖北财政变得更加困难。湖北省级财政收入构成以中央补助及特税协款为大宗，次为债款。1937年度二项合计1010万元，占湖北财政总收入的51.3%。其中营业税收入亦不少，为280万元，且皆在武汉三镇，即“财政上所恃以调度运用者，亦惟武汉是赖，说者谓湖北之财政，上赖中央，下恃武汉，洵不诬也。”

     1938年10月，武汉沦陷，鄂中、鄂东南富庶县份也相继沦为战区，剩下的鄂西、鄂北国统区各县地瘠民贫、经济落后，提供的财政收入很少；加上自抗战以来中央补助和特税协款减至七成拨省，战时湖北省政府的财政收入迅速下降。1938年7-12月，湖北省级财政收入仅为680万元，只及预算的一半多。而支出则达890万元，财政赤字达20余万元。1938年11月，省府西迁恩施后，为应对“非常时期各项紧急用费，如特别防务、防空、消防、交通等设备费，以及有关国防与地方治安之各项购置与救济等费，均为必不可省之需”。赵志?：《本省财政金融之过去与现在》，《新湖北季刊》，1943年，第三卷第1、2期合刊，第20页。在湖北财政收入锐减而支出剧增的情况下，被喻为“一切庶政之母”的财政问题成为关系到战时湖北省政府生死存亡的重大问题。为此，湖北省政府不得不调整战时财政方针政策，以适应抗战的需要。

    抗日战争期间，湖北省政府先后两次对战时财政方针政策进行了调整。第一次是在1938年前后，湖北省处于对日作战的非常时期，实行财政紧缩方针政策，以达增收节支之目的。为此，湖北省政府主要采取两项政策：

    一、紧缩财政支出。1937年9月，湖北省政府制定非常时期财政实施办法，规定省、县财政支出各费按战前编写的二十六年度（1937年7月至1938年6月）预算八折支给；1938年1月，又按中央统一规定，将各机关经费再减一成，改按预算原额七折支给。武汉沦陷后，1938年11月湖北再次进行财政紧缩，规定凡与国防无关及不甚重要的机关暂时撤销，凡可以归并的一律归并，所有机关经费在按预算七折支给的基础上至少再减一成；1939年8月，为防止发生过度膨胀，湖北进行了第四次财政紧缩。经四次缩减，二十六年度至二十八年度实际收支较预算减少约30%。
 
    二、裁并征收机构。鄂省财政征收机构，历来按赋税性质分别设置，如田赋亩捐契税，有由县政府直接征收者，有设征收处征收者，导致事权不集中。于是省府规定1939年12月起，分期设立各县税务局，直隶财政厅，并将所有省、县各税统归该局征收，其原有各种征收机关一律裁并，于是“事权专一，指挥灵敏，税收日见畅旺，就二十九年度各项省税实征数而言，后方各县收入共达800余万元，与省区完整时收效相符。”
 
    上述战时财政紧缩方针政策的施行，至1940年取得很好的成效。1940年度，湖北省级财政收入2369.7664万元，支出为1981.7434万元，结余388.0230万元，是1937年度省级财政结余的2倍多。

    抗战后期，国民政府在坚持抗战的同时，在国统区还担负经济开发与建设的艰巨任务。筹措建设费用，解决后方开发建设的必要预算，成为国民政府抗战后期财政的中心任务。于是，国民政府在1941年前后开始进行第二次财政方针政策的调整。

    1941年4月，国民党在召开的五届八中全会中通过决议指出，由于“抗战建国同时并进”支出激增，因此强调“必须先调整财政收支”，“开源与支流并重”。而“战时财政之补救，以加税最为稳妥”，同时，亦应加强公债的推销。为此，五届八中全会关于财政改革作出决定：其一，改革财政收支系统。其二，以加税和举债作为增加国家财政收入的最主要方法。

     湖北省政府根据上述会议精神，进行了战时第二次财政方针政策的调整。1941年6月后，湖北战局渐趋稳定，国民政府军退驻鄂西、鄂北26县。这些县多数地瘠民贫，经济落后，财政均十分困难。另一方面，随着省府机关和工矿学校西迁，驻军增加，难民涌入，鄂西一带人口大增，解决众多军民的吃饭穿衣问题成为湖北省政府首要施政任务。正如当时省政府主席陈诚所说：“我们今日为政，一方面要努力抗战，以争取民族的独立；一方面要加强建设，以富裕民众的生活。”1940年9月，陈诚在其《施政要旨》中强调“财政为庶政之母，量入为出，与量出为入，同属重要；今后一面应顾及财源民力，以为适当之支配；一面须注意事业之进展以应时代之需要，与财源之开发。”同年9月，陈诚在对财政厅全体职员训词中又强调“在目前的时代与环境之中，本主席认为办理财政，至少要根据以下两个方针：1.树立自给自足的基础；2.巩固经济战的壁垒。”《陈主席政治言论选集》，1940年，湖北省档案馆藏。1941年6月，陈诚主持制定的《新湖北建设计划大纲》中，又提出了“开发财源，增进生产，以提高全省人民经济生活之水准”为新湖北建设三大任务之一。《大纲》还制定了具体整顿财政的方针政策，主要为：1.改革赋税制度；2.整理公有财产；3.建立县乡（镇）财政；4.健全财务行政及监督组织。由上可见，“整顿财政，开发财源，以增加财政收入”成为湖北国统区战时财政的中心任务。为此，省政府采取了如下措施。

    一、进行税制改革。一项为征收地价税。要求各县在实施测量之前，先办土地陈报。土地陈报完成县份，悉按成果开征地价税，其税率均按“陈报地价征课千分之十。各县地价税开征后，原有田赋即行停征，并于开征地价税县份颁发土地营业执照，执照发毕之县，市城镇举办土地增值税，并同时废除原有契税”。赵志?：《本省财政金融之过去与现在》，《新湖北季刊》，1943年，第三卷第1、2期合刊，第21页。另一项为成立税局，改定征课标准，开办新税。原鄂西国统区各县税捐由政府及经征处办理。1939年8月，在恩施、建始、巴东三县分别设立营业税局，征收营业税、牙税、屠宰税、当税以及烟、酒牌照税。提高营、屠、牙、契等税税率。各种税种的正税作为“省地方税”，附加税作为“县地方税”。另外，又开征遗产税，非常时期过分利得税，财产出卖、租赁所得税、战时消费税、公务员薪金收入所得税、股票收入所得税等新税目。

    二、发行公债。为开发鄂西国统区经济，便利土产运销和抢购粮食，湖北呈准发行“民国二十八年湖北省金融公债800万元”。湖北省地方志编纂委员会：《湖北省志·财政》，湖北人民出版社，1995年，第254页。从1941年至1944年，湖北省政府每年都发行公债、国库券。公债的种类有战时公债、美金公债、同盟胜利国币公债和同盟胜利美金公债等。抗战时期，仅恩施一地，5年共购买公债500-600万元。

    三、田赋征购、征借。1942年下半年起，省政府规定鄂西国统区26县田赋改征实物。但田赋改征实物后，仍不能满足战时需要，于是外加与征实标准相当的粮食征购任务，其中3成付给现金，7成付给粮食库券。1942年以后，又改征购为征借，并只发给粮库券，征实标准也提高一倍。此外各县还加征30%的县级公粮。

    四、增发货币以弥补财政赤字。抗战时期，由于财政支出浩繁，连年出现财政赤字。为弥补财政不足，在湖北省政府指示下，从1939年至1942年，湖北省银行增发纸币2000-3000万元。以1941年12月为止的货币主币券发行指数为100，1942年12月，货币主币券的发行量急剧增长为264。发行数额由1941年的8.8亿元增加到1943年的22.5亿元。《湖北省银行二十周年纪念特刊》，1948年，湖北省档案馆藏。
 
    上述湖北省政府进行的第二次战时财政方针政策的调整，以及所采取的措施，具有增加收入，稳定财政，以及支援战时经济建设等方面的作用。但由于战争动乱，物价上涨，而支出在“抗战建国”的指导下，逐年剧增，因此，战时湖北国统区的地方财政仍旧难以维持财政收支平衡。

财 政 收 支

    抗战时期，湖北国统区的财政运行体制，以1942年国民政府的财政改革为界线，分为两个阶段：

    第一阶段，1939年至1941年，逐渐实行省、县二级财政体制。省府西迁后，战时湖北国统区的财政仍以省级财政为主体，县财政附庸于省，没有独立财政权。直至1941年，湖北推行新县制，按县各级组织纲要规定建立县一级财政，乡镇财政收入纳入县级财政统一管理，正式运行省、县二级财政体制。划分省县财政后，战时湖北财政收支系统有重大变化，即县财政开始有一些独立的征税权，省级财政权限较前缩少。

    第二阶段，以1942年实施改订财政收支系统为起点，湖北国统区建立了以县、市为单位的地方自治财政系统。1942年财政改革后，湖北省级财政并入国家财政。田赋、契税、营业税等赋税均由中央统筹征收，支出则由国库按中央核定预算逐月划拨。县作为地方自治财政，根据1942年5月《湖北省建立自治财政办法》，对分配县市的国税作出了调整，扩大了税种收入。改订财政收支系统后，“省级财政在行政上地位依然存在，但无独立财源，一切支应唯有仰赖于中央”。《湖北省志·财政》，第69-70页。

    抗战期间，湖北国统区的财政收入项目十分繁杂。1942年财政改革前，湖北省级财政收入计有16项。其分别为：田赋、契税、牙税、当税、营业税的80%、规费收入、物品售价收入、公产租金收入、特许费收入、利息及利润收入、补助及协助收入、公债收入、盐斤附加税收入、贸易管理收入、行政罚金收入、其他收入。赵志?：《新湖北之财政与金融》，《新湖北季刊》，第1卷第1期，第122页。省级财政并入国家财政后，湖北国统区的县地方自治财政有了正式税源，加之国税分拨筹项，共计16种收入。其分别是：1.税课收入方面：①土地改良物税(在土地税未实施前仍称房捐)，②屠宰税，③营业牌照税，④使用牌照税，⑤行为取缔税，⑥土地税之一部(在未依土地法征收土地税之前为田赋及契税)15%，⑦遗产税25%，⑧营业税30-50%，⑨印花税30%；2.县公产收入；3.县公营事业收入；4.其他依法许可之收入(如特赋收入、规费收入、惩罚赔偿收入、捐献赠典收入、补助收入等。

    抗战时期，湖北国统区的财政支出，主要由政务费、教育文化费、经济建设费、卫生及救济费、保安费及其他支出构成。

    政务经费支出1941年湖北国统区实施新县制后，行政费支出逐年增加，其主要原因是行政机构扩大，乡、镇、保办公费增加，物价上涨。如1940年国统区（31县）行政费支出190余万元，1941年推行新县制后，国统区（26县）行政费反而增加到400余万元，1944年国统区（39县）行政费支出更猛增到1900余万元，是1940年的10倍。再以鄂西施鹤8县为例，1942年行政费（含政权行使支出）支出273.7726万元，占当年支出总额843.5441万元的32.46%，为1933年行政经费的26.69倍。此项支出逐年增幅较大，反映了战时湖北国统区地方政务浩繁，行政经费范围的扩大，行政经费迅速膨胀。

    教育与文化经费支出湖北国统区的教育文化经费用于文化方面的甚微，绝大部分用于教育方面，这项支出在战时非但没有缩减，反而逐年有大幅增加。1940年，国统区教育文化经费达455万元，列于1940年各项经费支出的首位，占当年财政总支出的22.9%。1942年度教育文化经费预算为1363.4833万元，而当年国统区的教育文化支出却达1513.7793万元，超支预算150.2960万元，几乎达1940年的三倍半。此项支出增幅如此之大，主要是因为当时省府主席陈诚非常重视战时民众的教育。抗战期间，陈诚在国统区大力推行计划教育，并实行公费教育制度，各级教育的各项费用均由财政拨款，因而开支甚巨。

    经济建设、卫生及救济经费支出省府西迁恩施后，依据国民政府抗战建国的方针，着手发展后方生产，因而，省府大幅增加经费用于国统区的经济建设。1942年经济建设支出925万余元，占当年财政总支出16.4 %，比1940年此项经费支出在总支出中的百分比多了10个百分点。随着国统区经济开发与建设的扩展，用于工农业、商贸业、交通等方面的投资，逐年增加，经济建设经费在抗战期间财政支出的比例一直是较大的，仅次于教育与文化、保警支出。至于卫生及救济支出也增加较快，它包括卫生治疗、保育、退休抚恤和救济等费。战时大量难民涌入鄂西国统区，救济难民，改善后方民众的卫生医疗条件，这都需要政府财政拨款资助。1942至1943年间，国统区大部县遭遇旱虫灾害，社会救济经费剧增。1943年的卫生及救济经费达399万余元，1944年更猛增至1443万余元。

    保安经费支出由于战时军费划归中央拨给，省地方财政只负担自卫经费，即保安经费。湖北实行省、县二级财政后，县级保安经费预算扩大，1940年预算达214万元，占了当年省级预算的一半。1942年实行新的财政收支体系后，省级保安支出改由中央拨款，县级保安支出仍由县级财政负担。抗战期间，湖北省国统区保安经费的支出与教育文化经费支出一样相当庞大，从1940年至1944年5年间，保安经费支出上涨了10倍多。

    综上所述，可以看出湖北国统区财政支出中，保安支出与教育文化支出最多，其次经济建设支出在战时环境下支出比例也较大，反映了战时湖北省政府财政支出的重心在于确保抗战建国这一艰巨任务的完成。而教育文化经费的巨额开支为战时湖北财政支出的一重要特征，“不但系全国各省罕见之情形，亦系世界各国教育史上仅有之奇迹”。湖北省政府：《湖北省计划教育实施概况》，1943年，第6页。这无疑有利于提高战时鄂西国统区人民的文化教育水平。此外，卫生及救济支出的大幅增加，从数字上看，说明了战时鄂西国统区人民生活、卫生治疗条件有改善，而事实上却恰恰相反。因历年物价变化较大，若以卫生及救济支出总数除以当时物价指数，则历年呈下降趋势。在战时湖北财政收入不丰的情况下，财政支出却巨额增加，这从另一个侧面反映了战时国民政府靠通过滥发纸币弥补财政支出不足的做法，必然导致国统区通货膨胀，物价不断上涨，从而降低人民生活水平。

金融业的激活

    金融，一般是指与货币流通和银行信用有关的一切活动，主要通过银行的各种业务来实现。在商品经济存在的条件下，它们是社会经济生活不可缺少的环节。在战时，金融活动与各项生产事业、人民的物质生活有着极为密切的关系。

    战前鄂西境内金融业极为落后。1927年恩施城内始有私人钱庄，鄂西施鹤各县仅有小押代当。直到抗战爆发前夕，鄂西金融机构很少，整个鄂西只在恩施、巴东、宜都和樊城各设一个银行办事处，而且金融活动呆滞。鄂西农村金融更是干枯停滞。省府西迁后，湖北省政府在抗战的同时，须扶植后方农、工、矿、交、商各项生产和建设事业的发展。没有货币流通，商品流通就会受到阻碍；没有信贷，工业、农业和其它生产事业的资金周转就会受到影响。因此，省府非常重视发展金融事业。1941年6月，陈诚主持制定的《新湖北建设计划大纲》规定“充实省银行资力，于三年内增加资金500万元，并增设分支行处于全省各县及各要市镇”；“按实际需要筹设各县县乡银行于三年内完成”。在上述发展金融方针的指导下，鄂西银行业获得了迅速发展，极大地激活了鄂西国统区的金融业。其主要表现是：

    其一，鄂西国统区金融机构迅速增设和升格。1938年11月，湖北省银行总行迁往恩施，并相继在鄂西各县设立了32个办事处和15个合作金库。湖北省地方志编纂委员会：《湖北省志·经济综述》，湖北人民出版社，1992年，第77页。1939年夏和1940年初，中央银行分别在老河口和恩施设立办事处。1941年1月，中国银行在恩施成立分行，3月，中央银行恩施办事处升格为分行。7月，中国银行在老河口设立办事处，不久改为支行。随后，中国农民银行、交通银行也在老河口设立支行。这样，恩施和老河口实际上成了湖北战时国统区西南部和西北部的两个金融中心。湖北省地方志编纂委员会：《湖北省志·金融》，湖北人民出版社，1993年，第74页。设在这两个金融中心的众多的银行等金融机构，以及广泛设立各县的分支机构，积极开展存款、放款、信托、储蓄等银行业务，有力地促进鄂西后方各项建设事业的发展。

    其二，各县县银行纷纷设立。在省政府的指示和省银行的帮助下，1941年后，各县相继成立官商合资的县银行，旨在调剂地方金融，扶持经济建设，发展合作事业。至1943年，县银行正式开业的共计23家，赵志?：《本省财政金融之过去与现在》，《新湖北季刊》，1943年，第3卷第1、2期合刊，第55-56页。其银行资金由商股和公股两部分构成，其中商股占资本总额二分之一以上。

    其三，各个银行的存款、放款、储蓄、农贷、信托等常规业务活跃起来。其中湖北省银行尤为突出。主要表现如下：

    营业方面取得显著成绩湖北省银行总行1939年西迁后，增加资本200万元，1941年又增加资本500万元，有力地充实了其营运资力。使湖北省银行在战时的营业成绩极为显著。其营业总额1939年为214849万元。1943年上期决算，营业总额达113277百万元，比战前1936年下期的营业总额增加了16倍。1944年猛增至9409067万元。在存款方面，由于增加了鄂西鄂北等分支机构，并多次提高利率，吸收内地游资，争取交战区的法币存款，使得存款额迅速增加。1939年其存款余额为1918万元，1941年增至5419万元，1944年更增至7557万元；在放款方面，其数额也逐年增加，1939年放款余额为2082万元，1941年增至3306万元，1944年更猛增至34281万元，支援了反侵略战争的进行。在储蓄方面，为增加储蓄存款，除原已开办的普通储蓄存款外，1942年1月又增加了活期小额储蓄存款和定期小额储蓄存款，储蓄额得到逐年增加。1939年储蓄余额46万元，1941年增至300万元，1944年更增至643万元，5年增长了14倍之多。

    积极开展农业贷款湖北战时农贷分为联合办理与分区办理两种，国统区的农贷由各行分区办理。湖北省银行划分的区域为竹山、竹溪、五峰、鹤峰4县。战区48县的农贷，原由中国农民银行承办，1940年3月，省政府决定将战区农贷的领汇、转解及派员审核、监放等工作，改由湖北省银行负责办理。截止1943年10月底，湖北省银行共代农民银行发放农贷445万 。此外，抗战期间，湖北省银行还开展了各类农业贷款。

    办理战时信托业务1939年1月，根据国民政府财政部第二次地方金融会议精神，“以便利收购物资为原则”，湖北省银行成立信托部。划拨资金100万元，在总行下设信托总部，分业务、保险、保管、稽核4个组。1942年7月，湖北省银行又打破银行不准经营物资的中央金融管理条例，出资1000万元创设湖北省平价物品供应处的形式而展开信托业务。而且，湖北省平价物品供应处的各级主管人员均由湖北省银行各级主管人员兼任。湖北省银行的这一举措，极大地拓宽了银行的职能。直接服务于鄂西后方的经济建设。1945年2月，省政府决定平供处物资的购、运、销及分配，均委托湖北省银行信托部办理。战争时期，一般银行业务难以得到大的发展，信托部的收益遂成为该行资金的主要来源。1940至1945年，全行得纯利共1921万元，其中信托部就占71%。

    代理省、县金库业务湖北省银行自成立时起，就受省财政厅委托代理省金库。1938年6月，国民政府公布公库法及实施细则，规定自1940年1月起，各地方机关一律实施公库制度，湖北省公库经呈准延至1940年4月1日起实行，由省政府与湖北省银行签订代理省库契约。省库的现金、票据、证券的出纳、保管及财产契据的保管，均由湖北省银行代理。省公库设在恩施，在沙市、宜昌、老河口、巴东、建始、利川、咸丰、来凤、宣恩、鹤峰、宜都、秭归、兴山、竹山、竹溪、保康、五峰等地设立省分库。该行代理省库事务，于1941年1月底办理结束。

    综上可见，省府西迁后，湖北省政治、经济中心向鄂西大后方转移，随着湖北省银行，以及中国农民银行和中央银行的分行三行在恩施成立，历来落后的鄂西金融业在战时被迅速激活起来。鄂西金融业的发展，对战时湖北国统区的经济开发与建设起了重要作用。（转载《湖北文史》第七十五辑，本文作者周建树）